Accueil

Par une décision n° 390424 du 8 juin 2017, le Conseil d’Etat considère que la suspension d’un chirurgien, pendant huit ans, engage la responsabilité de l’Etat sur le fondement de l’égalité devant les charges publiques.

Il est désormais établi de longue date qu’un acte administratif, même légal, peut engager la responsabilité des personnes publiques au titre de l’égalité devant les charges publiques si cet acte légal crée un préjudice grave et spécial, qui ne peut être regardé comme incombant normalement au requérant (CE, 30 novembre 1923, Couitéas, Rec. 789). Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat applique ce principe ancien au cas de la suspension d’un agent public pendant une durée extrêmement longue eu égard aux conséquences de cette décision.

En effet, dans cette affaire, était en cause la suspension conservatoire d’un fonctionnaire de l’administration hospitalière, et plus précisément un chirurgien, pendant une durée de huit ans.

Ce médecin, ayant été accusé d’homicide involontaire dans le cadre d’un rapport de l’agence régionale d’hospitalisation, a fait l’objet d’une procédure pénale et d’une suspension administrative. La procédure pénale ayant duré huit ans (entre la mise en examen et l’arrêt de relaxe), la suspension a été maintenue dans l’intervalle.

Cette suspension était parfaitement légale comme l’a jugé la cour administrative d’appel dans la mesure où un agent peut être suspendu, à titre conservatoire, s’il est gravement soupçonné d’avoir commis une faute disciplinaire. Si cette faute est liée à une infraction pénale, il est possible de maintenir la suspension pendant toute la durée de la procédure pénale.

Voir, sur le régime de la suspension : La suspension dans la fonction publique, La suspension dans la fonction publique de Nouvelle-Calédonie.

Néanmoins, le Conseil d’Etat considère que la responsabilité sans faute de l’Etat (donc sans illégalité) est engagée dans la mesure où ce praticien n’a pas exercé pendant huit ans, de sorte qu’il a subi « une diminution difficilement remédiable de ses compétences chirurgicales, compromettant ainsi la possibilité pour lui de reprendre un exercice professionnel en qualité de chirurgien ».

En effet, depuis le terme de sa suspension en 2009, l’agent n’a pas retrouvé de poste, l’absence de pratique pendant huit ans étant manifestement un frein à sa reprise d’activité dans un domaine aussi délicat que la chirurgie.

La Haute juridiction considère que ce préjudice grave ne peut être regardé comme « normal[…] » dans la mesure où le praticien n’a été sanctionné ni pénalement, ni disciplinairement.

Le Conseil d’Etat censure donc l’arrêt de la cour administrative d’appel en tant qu’il ne s’est pas prononcé sur le préjudice moral subi du fait de cette rupture dans l’égalité devant les charges publiques.

Par trois ordonnances (n° 1703771, 1703768, 1703763) du 21 septembre 2017, le juge de référés du tribunal administratif de Bordeaux a considéré que la circulaire APB ajoutait illégalement un critère d’affectation au texte de l’article L. 612-3 du code de l’éducation.

Cette nouvelle ordonnance, qui s’inscrit dans la saga judiciaire qui entoure l’inscription à l’université et, notamment, le tirage au sort effectué via l’application APB, peut donner de l’espoir aux étudiants ne disposant d’aucune affectation à ce jour.

En effet, par une circulaire du 24 avril 2017, le gouvernement a tenté de donner une assise « textuelle » au tirage au sort qui avait été jugé illégal à plusieurs reprises.

Un recours en référé avait été formé contre cette circulaire, lequel avait donné lieu à une décision de rejet par le Conseil d’Etat (voir le billet : Le Conseil d'Etat se prononce sur le référé contre la ciruclaire APB). La Haute juridiction avait considéré qu’il n’y avait pas urgence à ce qu’elle se prononce sur la légalité de cette circulaire et avait renvoyé à la formation de jugement au fond le soin de se prononcer sur la légalité de la circulaire.

Néanmoins, comme cela était probable, le moyen tiré de l’illégalité de la circulaire du 24 avril 2017 (circulaire APB) a été soulevé dans le cadre de référés relatifs à des refus d’admission en première année.

Or, le tribunal administratif de Bordeaux a considéré que le moyen tiré de ce que la circulaire avait illégalement ajouté un nouveau critère (le tirage au sort) aux critères posés par l’article L. 612-3 du code de l’éducation (à savoir le domicile, la situation de famille et les préférences du candidat) était sérieux.

Aussi, il suspend l’exécution de la décision du recteur refusant d’inscrire les requérants et enjoint à l’administration de faire procéder à l’inscription provisoire de ces derniers.

Ainsi, le tribunal estime en substance qu’il est douteux que la circulaire ait pu introduire un critère tiré du tirage au sort dans le cadre de l’affectation à l’université.

Si ce raisonnement n’est pas entièrement partagé par l’auteur de ces lignes (voir l'article : Quel effet pour la circulaire « APB » ?) il n’en demeure pas moins que le système APB est, avant comme après la circulaire, entaché de différentes illégalités, la question de l’assise textuelle du tirage au sort n’étant que l’une des nombreuses questions que pose l’affectation en première année.

Le Conseil d’Etat devrait être amené à se prononcer sur ces ordonnances du tribunal administratif de Bordeaux dans la mesure où la ministre de l’éducation nationale a indiqué qu’un pourvoi serait formé contre ces ordonnances. Cependant, eu égard au délai de jugement devant le Conseil d’Etat, la décision ne devrait pas être rendue avant la rentrée prochaine (sauf à ce que la Haute juridiction décide de se saisir de l’affaire plus tôt).

Par une décision SCI La Bruyère n° 399405 du 10 mai 2017, les chambres réunies du Conseil d’Etat viennent clarifier l’articulation entre, d’une part, les différents délais de péremption des permis de construire et autres autorisations d’urbanisme (notamment les non-opposition à déclarations préalables) et, d’autre part, les dispositions successives intervenues dans ce domaine.

          Concernant l’articulation entre les différents cas de péremption

En effet, l’article R. 424-17 du code de l’urbanisme, qui traite de la péremption des permis de construire a été réécrit par le décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007.

Plus précisément, l’article R. 421-32 du code de l’urbanisme (issu de l’ancienne numérotation) indiquait avant cela :

« Le permis de construire est périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans le délai de deux ans à compter de la notification visée à l'article R. 421-34 ou de la délivrance tacite du permis de construire. Il en est de même si les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. […] ».

Depuis l’intervention du décret du 5 janvier 2007, ces dispositions (désormais codifiées à l’article R. 424-17) indiquent :

« Le permis de construire, d'aménager ou de démolir est périmé si les travaux ne sont pas entrepris dans le délai de deux ans [trois ans, désormais] à compter de la notification mentionnée à l'article R. 424-10 ou de la date à laquelle la décision tacite est intervenue. Il en est de même si, passé ce délai, les travaux sont interrompus pendant un délai supérieur à une année. […] ».

Ainsi, dans les nouvelles dispositions, les termes « passé ce délai » ont été introduits.

C’est donc principalement sur ce point que le Conseil d’Etat se prononce dans la décision du 10 mai 2017.

Sous l’empire des anciennes dispositions, il avait jugé que les délais de péremption pour absence de commencement des travaux et de péremption pour cessation des travaux pendant plus d’un an n’étaient pas exclusifs l’un de l’autre (CE. SSR. 8 novembre 2000, EURL Les maisons traditionnelles, n° 197505, publiée au Recueil). Autrement dit, le permis de construire pouvait être périmé dans trois hypothèses :

• Si au bout de deux ans à compter de sa délivrance, les travaux n’avaient pas commencé,

• Si dans ce délai de deux ans, les travaux étaient interrompus pendant plus d’un an,

• Si passé ce délai de deux ans, les travaux étaient interrompus pendant plus d’un an.

L’apport de la décision susmentionnée est d’indiquer qu’au vu des dispositions précitées dans leur nouvelle rédaction, la deuxième occurrence de la péremption disparaît.

Plus simplement, cela signifie que désormais, il n’est pas tenu compte des éventuelles interruptions intervenues dans le délai de validité du permis de construire. Dès lors, à titre d’exemple, si les travaux démarrent dès l’octroi de l’autorisation, ils peuvent être interrompus quelques mois plus tard pendant plus d’un an et jusqu’au terme du délai de deux ans (devenu trois ans), sans que cela n’ait d’incidence sur la validité du permis de construire.

Le Conseil d’Etat précise dans la décision SCI La Bruyère que ce n’est que dans l’hypothèse où l’interruption se poursuit pendant plus d’un an à l’expiration du délai de deux ans (devenu trois ans) que le permis de construire est alors périmé.

Ainsi, le Conseil d’Etat effectue une lecture littérale des nouvelles dispositions de l’article R. 424-17 du code de l’urbanisme, assez favorable au détenteur du permis de construire.

          Concernant l’articulation entre les dispositions successives

Dans la décision du 10 mai 2017, le Conseil d’Etat répond à une seconde question, relative à l’articulation entre les différentes dispositions applicables à la péremption des permis de construire.

Il rappelle en effet que l’article R. 424-17 du code de l’urbanisme dans nouvelle rédaction (plus favorable) s’applique aux permis de construire en vigueur à la date du 1er octobre 2007 (article 26 dudit décret).

Cela signifie donc que ces dispositions nouvelles relatives à la péremption sont applicables aux permis de construire et autres autorisations d’urbanisme qui n’étaient pas périmées en vertu de l’ancienne réglementation à la date du 1er octobre 2007. Ainsi, ces dispositions trouvent à s’appliquer aux permis de construire délivrés à compter du 1er octobre 2005 et dont l’exécution n’avait pas été interrompue depuis plus d’un an dans l’intervalle.

De même, le Conseil d’Etat rappelle que le décret n° 2008-1353 du 19 décembre 2008 venant prolonger d’un an la durée de validité des permis de construire s’applique aux permis de construire qui étaient en vigueur au jour de sa publication (article 2 du décret).

C’est donc au vu de ces principes clarifiés qu’il convient désormais d’appréhender la péremption ou non des autorisations d’urbanisme.

Dans une interview parue ce dimanche dans le JDD, la ministre de l’enseignement supérieur, Frédérique Vidal, a indiqué que « la plateforme  APB, ce sera terminé l’an prochain ».

Il y a déjà quelques mois, la ministre de l’enseignement supérieur avait déclaré que la disparition du tirage au sort était son « objectif » (Le Parisien, 15 juin 2017, voir sur ce point : Le tirage au sort pour l’entrée à l’université disparaitra-t-il en 2018 ?). Elle va désormais plus loin en s’engageant, cette fois, à faire disparaître le tirage au sort réalisé dans les filières les plus demandées. Elle affirme sur ce point : « Le "tirage au sort", à l'aveugle, dans les filières les plus demandées, sera supprimé en 2018 ».

Les solutions pour faire face à l’accroissement des demandes ne sont toutefois pas exposées avec clarté. En effet, le tirage au sort APB permettait à l’administration de limiter le nombre d’inscrits, le nombre de demandes étant supérieur aux places disponibles.

Il sera donc nécessaire qu’une autre solution soit trouvée.

Or, la ministre laisse entendre qu’une sélection (sans utiliser ce terme) sera instituée en lieu et place du tirage au sort. Cette sélection, qui concernera notamment les élèves des baccalauréats professionnel et technologique, implique un changement profond de la philosophie actuelle de l’université, qui prévoit un libre accès à la première année (article L. 612-3 du code de l’éducation).

Concernant l’année universitaire qui va commencer, la ministre affirme que les rectorats travaillent pour donner une place aux 6.000 étudiants à la recherche d’une université. Il convient de rappeler sur ce point que les rectorats sont en principe tenus d’inscrire les étudiants lorsque les demandes excèdent les capacités d’accueil (article L. 612-3 du code de l’éducation). Aussi, cette recherche n’est donc que l’application de leurs obligations.

La ministre estime qu’ainsi, au 25 septembre, tous les bacheliers devraient avoir une place. Reste donc à voir si ces mesures seront suffisantes pour cette année.

Par une décision n° 411227 du 8 juin 2017, le juge des référés du Conseil d'Etat estime que l'interdiction adressée à titre conservatoire à un élève de troisième de se présenter à l'établissement dans l'attente de la réunion du conseil de discipline devant se prononcer sur les faits qui lui sont reprochés ne porte pas d'atteinte grave et manifestement illégale au droit à l'éducation.

Plus précisément, le juge des référés du Conseil d'Etat retient, d'une part, que cette décision, par nature conservatoire, ne méconnaît pas le principe de la présomption d'innocence. En effet, dans la mesure où la décision d'interdiction ne se prononce pas sur la culpabilité de l'élève mais se contente de l'éloigner dans l'attente de la décision du conseil de discipline, il est logique qu'elle soit regardée comme étant sans incidence sur la présomption d'innocence.

Cette solution s'inscrit dans la droite ligne de ce que jugent les juridictions administratives à propos des procédures disciplinaires diligentées contre les agents publics. Ainsi, il a pu être jugé que des décisions affectant provisoirement des agents sur d'autres fonctions (CAA Lyon, 18 mars 2014, M. D c. France Télécom, n° 13LY00275), leur demandant de ne plus se rendre sur leur lieu de travail (CAA Paris, 26 juin 2007, Mme Froidurot, n° 05PA01294), leur interdisant de pénétrer dans certains locaux (CAA Versailles, 14 mars 2006, M. Toure, n° 03VE02879) ou leur retirant certaines fonctions (CAA Paris, 28 décembre 2005, Mme Gonnet, n° 02PA02984) étaient légales dès lors qu'elles présentaient un caractère conservatoire.

De même, toujours en matière de fonction publique, il est également prévu par les textes qu'un agent peut être suspendu de ses fonctions dans l'attente d'une sanction (article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983).

Au cas présent, le texte en cause est rédigé de manière similaire dans la mesure où l'article D. 511-33 du code de l'éducation prévoit que le chef d'établissement peut interdire l'accès à un élève en attendant la réunion du conseil de discipline.

Dès lors, les solutions retenues en droit de la fonction publique sont parfaitement transposables dans la mesure où le raisonnement va bien au-delà des relations agents/administration : une mesure provisoire ne se prononce pas sur la culpabilité de la personne concernée et vise uniquement à protéger la sérénité du service public en attendant qu'une décision soit prise.

Aussi, que la personne concernée soit un agent ou un usager du service public (un élève en l'occurrence), le raisonnement doit être le même.

C'est pourquoi, le juge des référés du Conseil d'Etat estime en l'espèce que la décision provisoire ne méconnaît « d'aucune manière » la présomption d'innocence.

D'autre part, le Conseil d'Etat se prononce sur l'éventuelle atteinte portée par cette mesure au droit à l'éducation mais rejette ce moyen.

En effet, il aurait été concevable que le droit à l'éducation, lequel est un droit fondamental, fasse obstacle à tout éloignement de l'élève afin que ce dernier ne soit pas privé de ses enseignements.

Cependant, cette solution n'est pas celle retenue par le Conseil d'Etat. Le juge des référés paraît considérer de manière générale que ce type de mesure ne constitue pas une atteinte manifestement illégale au droit à l'éducation.

Toutefois, cette solution n'est peut-être pas aussi générale qu'il y paraît dans la mesure où le juge relève qu'en l'espèce, des mesures ont été prises que ses cours soient transmis à l'élève sous forme dématérialisée. Dès lors, même si ce dernier n'a pu assister aux cours, il n'a pas été privé de son droit à l'éducation. En outre, le juge mentionne que les cours se sont terminés le 10 juin 2017, soit quinze jours après la mesure litigieuse. De la sorte, la mesure a porté sur une période relativement brève et n'a pas empêché l'élève se suivre les cours.

Ainsi, le juge des référés du Conseil d'Etat considère que la décision provisoire d'éloignement prise par la proviseure du collège ne fait pas obstacle à l'exercice du droit à l'éducation.

Par un arrêt du 15 mai 2017 (n° 16MA03636), la cour administrative d’appel de Marseille rappelle le principe de l’absence de sélection en première année de licence et indique que ce principe s’applique également aux étudiants titulaires de diplômes étrangers.

En effet, la cour rappelle que les articles L. 111-1, L. 111-5, L. 612-1 et L. 612-3 du code de l’éducation posent le principe d’un accès à la première année de licence sans condition autre que l’obtention du baccalauréat (ou bien son équivalent ou sa dispense).

Appliquant ce principe à l’espèce, elle censure la décision de l’université d’Aix-Marseille de refuser l’accès à la première année de licence à un étudiant disposant d’un diplôme du baccalauréat marocain, cette décision étant motivée par les notes insuffisantes obtenues à ce diplôme.

Plus précisément, dans la mesure où l’étudiant disposait du diplôme d’accès aux études universitaires françaises, il remplissait la seule condition posée par les textes et ne pouvait donc se voir opposer de refus. C’est la raison pour laquelle le refus d’admission, fondé sur les notes insuffisantes de l’étudiant, est jugé illégal.

La cour relève sur ce point :

« 3. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que l'accès à la première année de licence n'est subordonnée à aucune autre condition que celle d'être titulaire du baccalauréat, et est ouvert à ceux qui ont obtenu l'équivalence ou la dispense de ce grade ; que M. E..., admis en juillet 2010 aux examens du baccalauréat au Maroc, et titulaire du diplôme d'accès aux études universitaires françaises, remplissait les conditions d'accès précitées ; que, par suite, le président de l'université d'Aix-Marseille ne pouvait légalement fonder la décision de refus d'inscription en litige sur le motif tiré de l'insuffisance des résultats de l'intéressé ; que si l'université d'Aix-Marseille fait valoir que la demande d'inscription de M. E... était tardive, il ressort des pièces du dossier que la demande d'inscription en double cursus, datée du 29 septembre 2013, n'était tardive qu'à l'égard de sa demande d'inscription en licence en droit, qui a été autorisée par l'université ».

Dès lors, le principe du libre accès en première année de licence s’applique bien à tout étudiant disposant du diplôme nécessaire, qu’il soit français ou étranger.

Par un arrêt du 13 juillet 2017 (n° 15MA02914), la cour administrative d’appel de Marseille se prononce sur la répartition des compétences entre un président d’université et un directeur d’IUT (institut universitaire de technologie) relevant de cette université pour se prononcer sur une demande de protection fonctionnelle.

En effet, dans cette affaire, une agent travaillant au sein d’un IUT de l’université de Nice Sophia-Antipolis avait demandé la protection fonctionnelle de son administration à la suite d’agissements au sein de l’IUT. Aussi, se posait la question de la compétence pour se prononcer sur cette demande : le directeur d’IUT ou le président d’université.

La rédaction de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 relatif à la protection fonctionnelle des agents publics est, sur ce point, peu claire. Le texte dispose que la protection des agents publics est « organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause », étant rappelé qu’antérieurement à la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, le texte prévoyait de façon quelque peu évasive que la protection était « organisée par la collectivité publique dont [les agents] dépendent ».

Au cas présent, il était donc nécessaire de déterminer quelle administration « emplo[yait] » l’agent en question.

Plus précisément, les IUT disposent, en vertu de l’article L. 713-9 du code de l’éducation, de l’autonomie financière et ont leur administration propre (conseil élu et directeur). Ces instituts sont donc distincts des universités auxquels ils sont rattachés.

Néanmoins, malgré cette autonomie, les IUT ne disposent pas en principe de la personnalité morale de sorte qu’ils ne constituent pas réellement une administration distincte de celle de l’université.

C’est la raison pour laquelle la cour estime que le président de l’université était bien compétent pour se prononcer sur la demande de protection fonctionnelle (même si la cour n’explique pas son raisonnement).

Elle juge en effet :

« 4. Considérant que les faits pour lesquels Mme F..., maître de conférence à l'université de Nice Sophia-Antipolis, a sollicité le bénéfice des dispositions précitées, se sont produits à l'occasion de l'exercice de ses fonctions à l'IUT de Nice qui dépend de cette université ; que, par suite, Mme F... relève, pour l'application de ces dispositions, de l'université de Nice Sophia-Antipolis, sans que puisse y faire obstacle la circonstance qu'elle est affectée à l'IUT rattaché à cette université et que le directeur de l'IUT ait eu la qualité d'ordonnateur ; qu'ainsi, il appartenait bien au président de l'université, auquel les dispositions de l'article L. 712-2 du code de l'éducation confèrent autorité sur l'ensemble des personnels de l'université et auquel elle s'était spontanément adressée, de statuer sur la demande de protection fonctionnelle formulée par l'intéressée ; que le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être écarté ».

Il convient donc de retenir qu’un agent d’un IUT relève, pour la protection fonctionnelle comme pour le reste, du président de l’université.

Dans son rapport rendu public le 29 juin 2017 au titre de l’année 2016, le médiateur de l’éducation consacre l’une de ses deux parties à l’orientation post-bac et à l’application APB. Plus précisément, il fait état des saisines qu’il a reçus, effectue un bilan de l’application APB et énumère un certain nombre de recommandations pour améliorer le fonctionnement du système.

Ainsi, il invite notamment l’administration à améliorer la transparence de l’application et souligne les incompréhensions des élèves et parents face à ce système complexe.

Néanmoins, le médiateur impute l’essentiel des dysfonctionnements à la compréhension du système par les élèves sans relever l’étrangeté de certaines des règles de l’application APB.

En effet, s’il mentionne l’existence d’un tirage au sort, il n’en remet en cause ni le principe ni les modalités, alors que cette méthode est unanimement décriée par les universités et les bacheliers, pourtant principaux intéressés par l’admission à l’université.

En outre, et surtout, il n’aborde pas les règles spécifiques d’APB en Ile-de-France, lesquelles imposent aux candidats de solliciter 6 formations en tension pour ne pas être exclus du tirage au sort prioritaire sur les filières à capacité d’accueil limitée qu’ils demandent, règle dont l'existence pourtant attestée par le rapport de l’inspection générale de l’administration de janvier 2016 (voir sur ce point : La présélection par l’application APB est illégale).

Aussi, et malgré le travail certain effectué par le médiateur de l’éducation, il est dommageable que ces thèmes n’aient pas été abordés. En effet, le sentiment ressortant de son rapport est, in fine, que le système fonctionne bien mais que l’information entourant APB doit être améliorée ainsi que certains paramètres de l’application.

Dès lors, le rapport apparaît, par son silence, décevant.