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Comme cela a déjà été exposé dans ces colonnes, le droit de l’urbanisme néo-calédonien présente certaines spécificités (De certaines particularités du droit de l’urbanisme en Nouvelle-Calédonie ; Les recours contre les autorisations d'urbanisme en Nouvelle-Calédonie doivent être notifiés ; Les sursis à statuer en matière d’urbanisme et la répartition des compétences en Nouvelle-Calédonie).
L’arrêt ici commenté en donne un exemple et permet d’avoir d’utiles précisions sur les documents d’urbanisme que sont les PUD.
- La question soumise à la cour
Dans cette affaire, un pétitionnaire avait déposé une demande de permis de construire, qui avait été rejetée au motif que si le projet était compatible avec le PUD en vigueur, il n’était pas conforme au PUD mis en révision.
Le pétitionnaire avait alors formé un recours devant le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie en affirmant, notamment, que la Province Sud de Nouvelle-Calédonie s’était méprise sur le contrôle à exercer sur les documents d’urbanisme, le rapport devant, selon lui, être de conformité avec le PUD en vigueur et de compatibilité avec le PUD mis en révision et non encore approuvé.
Si ce raisonnement pouvait paraître, en première lecture, légitime, puisqu’une certaine logique voudrait que les autorisations soient conformes au document en vigueur et compatibles avec le futur document qui n’est pas encore approuvé, ce n’est pas la position des textes.
La question du rapport de compatibilité / conformité des permis de construire et autres autorisations d’urbanisme, lorsqu’un PUD est mis en révision, est en principe réglée par l’article R. 112-4 du code de l'urbanisme de la Nouvelle Calédonie.
Cet article prévoit notamment :
« […] Le plan d'urbanisme directeur arrêté et rendu public est opposable à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, pour la création ou modification de lotissements, pour les divisions foncières et l'ouverture des installations classées. / Le plan d'urbanisme directeur arrêté et rendu public, dans le cadre d'une procédure de révision, ne permet pas la délivrance d'une autorisation incompatible avec les dispositions d'un plan d'urbanisme directeur en vigueur. […] »
Ce texte prévoit donc, en cas de mise en révision du PUD, que le nouveau document arrêté et rendu public, même s’il n’est pas encore approuvé est « opposable » aux autorisations d’urbanisme, mais qu’il ne permet pas de délivrer des autorisations « incompatibles » avec le PUD en vigueur.
- Les arguments en faveur de l’interprétation retenue par la cour
Ces dispositions soient parfaitement claires concernant le PUD en vigueur puisqu’il n’entretien plus qu’un rapport de compatibilité avec les autorisations d’urbanisme
En revanche, elles le sont moins concernant le PUD mis en révision, arrêté et rendu public, puisque le terme « opposable » peut avoir différentes interprétations.
Néanmoins, plusieurs arguments forts plaidaient dans le sens d’un rapport de conformité entre les autorisations d’urbanisme et le PUD mis en révision, arrêté et rendu public :
• Tout d’abord, le texte indique bien que les autorisations n’ont plus qu’un rapport de compatibilité avec le PUD en vigueur. Or, il faut bien que ces autorisations fassent l’objet d’une instruction et d’une étude de conformité avec l’un des documents d’urbanisme. Si ce n’est plus le PUD en vigueur, c’est nécessairement celui mis en révision.
• Ensuite, l’article R. 112-4 du code de l'urbanisme de la Nouvelle Calédonie indique que le PUD mis en révision ne « permet » pas de délivrer une autorisation incompatible avec le PUD en vigueur. C’est donc bien que la demande de permis de construire doit être instruite sur le fondement du PUD mis en révision.
• Enfin, cette interprétation est confirmée par les débats qui ont précédé l’adoption de la délibération relative à la partie réglementaire du code de l’urbanisme de Nouvelle-Calédonie. En effet, il a été indiqué :
« Ainsi même si le PUD n’a pas encore été approuvé et rendu exécutoire, il est déjà élaboré et rendu public avec des conséquences listées. En effet, […] il devient opposable à toutes personnes privées ou publiques pour l’exécution de tous travaux. » (Rapport n° 88 du 22 décembre 2014 de la commission de la législation et de la réglementation générale du congrès de la Nouvelle-Calédonie)
Ces éléments plaidaient donc dans le sens d’un rapport de conformité avec le PUD mis en révision et de compatibilité avec le PUD en vigueur.
- L’interprétation retenue par les juridictions
C’est pour cette raison que le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie avait jugé en ce sens (TA Nouvelle-Calédonie, 12 décembre 2024, n° 2400104) et rejeté le recours dirigé contre le refus de permis de construire.
Néanmoins, le requérant a estimé nécessaire de faire appel de ce jugement.
Dans l’arrêt commenté, la cour administrative d’appel de Paris a tranché ce litige en confirmant la solution adoptée par le tribunal.
Plus précisément, la cour a jugé :
« 4. Il résulte des termes mêmes de ces dispositions qu'en cas de révision du plan d'urbanisme directeur (PUD) et dès lors que le projet de plan d'urbanisme directeur révisé a été arrêté et rendu public, une autorisation de construire ou de réaliser des travaux n'est tenue avec le PUD encore en vigueur qu’à un rapport de compatibilité, tandis que le plan révisé est opposable à cette demande, qui est ainsi tenue, vis-à-vis de ce document, à un rapport de conformité, à la seule condition qu'un délai de trois ans courant à compter du jour où le plan a été arrêté ne se soit pas écoulé sans que celui-ci ait été approuvé. […] »
Ainsi, ce point est définitivement tranché.
Il en résulte donc, pour l’instruction des autorisations d’urbanisme, et notamment des permis de construire :
- Un rapport de compatibilité avec le PUD en vigueur,
- Un rapport de conformité avec le PUD mis en révision, arrêté et rendu public.
Toutefois, comme cela ressort du texte et comme le rappelle la cour, ces principes ne valent que pendant 3 ans.
Si au-delà, le nouveau PUD n’est pas approuvé, il cesse d’être opposable, de sorte que le PUD « en vigueur » redevient le document d’urbanisme avec lequel les autorisations d’urbanisme doivent entretenir un rapport de conformité.
- Les précisions quant à la vocation des zones AU
A l’occasion de ce recours, la cour a également eu l’occasion d’apporter des précisions quant à la vocation des zones AU.
En effet, le requérant soulevait également deux arguments complémentaires liés à la zone AU dans laquelle se trouvait son terrain :
- D’une part, il critiquait ce zonage en estimant que, dès lors que la vocation dominante de la zone AU n’était pas encore déterminée, le classement était entaché d’erreur manifeste d’appréciation.
- D’autre part, que cette vocation non encore déterminée faisait obstacle à l’opposabilité du PUD mis en révision, arrêté et rendu public.
Dans la mesure où ces arguments étaient directement contraires aux textes, la cour administrative d’appel de Paris les a écartés assez aisément.
• En effet, concernant la vocation de la zone AU, l’article Lp. 112-6 du code de l’urbanisme de Nouvelle-Calédonie donne une large marge d’appréciation aux rédacteurs du PUD :
« Peuvent être classés en zone à urbaniser, les secteurs à caractère naturel de la commune destinés à être ouverts à l'urbanisation. […] »
La seule condition ainsi, posée par le code est que les terrains soient destinés à être ouverts à l’urbanisation.
De plus, ledit article mentionne expressément que les hypothèses dans lesquelles « la vocation dominante de la zone à urbaniser n’est pas déterminée ». Cette seule mention aurait pu permettre d’écarter le moyen.
Néanmoins, la cour a relevé, de manière plus précise, que le lexique du PUD définissait les zones AU « strictes » comme celles dont la vocation n’est pas encore déterminée.
• Par ailleurs, concernant l’opposabilité du PUD mis en révision, et dans la mesure où le classement du terrain en zone AU était régulier, le moyen était nécessairement infondé.
La cour a cependant pris le soin de rappeler que la seule condition posée à l’opposabilité du PUD mis en révision est qu’il soit arrêté, rendu public et approuvé dans les 3 ans, de sorte que ce moyen était infondé.
Cet arrêt est donc éclairant à plusieurs titres sur le régime des PUD mis en révision.
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Bruno Roze
Avocat associé
Melian Avocats AARPI
