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Vers un renforcement de la possibilité d’user du droit souple

Par une décision n° 428683 du 21 septembre 2020 (éclairée par les conclusions de M. Laurent Cytermann), le Conseil d’Etat est venu renforcer la possibilité pour les ministres de faire usage du droit souple, et plus précisément, des « lignes directrices ».

En effet, la notion de « lignes directrices » est désormais clairement définie par la décision M. Cortes Ortiz (CE. Sect. 4 février 2015, n° 383267, publiée au Recueil ; conclusions de Béatrice Bourgeois-Machureau).

Elle est issue de l’ancienne notion de « directive », créée par la décision Crédit foncier de France (CE. Sect. 11 décembre 1970, n° 78880, publiée au Recueil) que la décision M. Cortes Ortiz est venue préciser.

En vertu de ces différentes décisions, il faut distinguer :

  • Les lignes directrices, qui permettent à l’administration, lorsqu’elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire (autrement lorsque l’administration est très libre, en vertu des textes, dans sa prise de décision), d’assurer la cohérence de son action en fixant des critères souples, auxquels elle peut déroger pour différents motifs (intérêt général ou particularité de la situation). Ces lignes directrices peuvent être invoquées par les particuliers même si elles n’ont pas de caractère réglementaire.

  • Les orientations générales, qui ne peuvent exister qu’à une double condition : que l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire, et que ce pouvoir discrétionnaire intervienne en matière purement gracieuse (autrement dit, dans une hypothèse où les décisions individuelles sont prises dans un domaine où les demandeurs n’ont juridiquement aucun droit d’y prétendre ; l’exemple topique est celui de la régularisation des personnes sans-papiers). Ces orientations générales, à la différence des lignes directrices, n’ont aucune valeur et les particuliers ne peuvent pas en exiger l’application.

Les lignes directrices ainsi définies avaient, jusqu’ici, vocation à être édictées par des autorités qui ne disposaient pas d’un pouvoir réglementaire.

En effet, elles avaient été conçues dans la décision Crédit foncier de France comme un palliatif à l’absence de pouvoir réglementaire : sans pouvoir réglementaire, le ministre ou tout autre chef d’administration pouvait néanmoins orienter l’action de ses services dans un domaine discrétionnaire.

Dès lors, les lignes directrices avaient vocation à être édictées par des autorités dépourvues de pouvoir réglementaire dans le domaine en cause. C’est d’ailleurs ce que rappelait expressément la décision M. Cortes Ortiz susmentionnée :

« 4. Considérant que […] l'autorité compétente peut, alors qu'elle ne dispose pas en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l'action de l'administration, dans le but d'en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices » (CE. Sect. 4 février 2015, M. Cortes Ortiz, n° 383267, publiée au Recueil).

Or, par la décision commentée, le Conseil d’Etat est venu étendre le champ d’utilisation des lignes directrices.

En effet, et désormais, une autorité administrative peut édicter des lignes directrices même dans un domaine où elle dispose d’un pouvoir réglementaire.

Le considérant de principe de la décision M. Cortes Ortiz a été enrichi de la manière suivante :

« 5. […] l'autorité compétente peut, qu'elle dispose ou non en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l'action de l'administration, dans le but d'en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices ».

Jusqu’ici, l’utilisation de lignes directrices par une autorité disposant d’un pouvoir réglementaire n’était pas expressément interdite. Mais cette configuration ne s’était – semble-t-il – jamais présentée en jurisprudence.

En effet, une autorité disposant d’un pouvoir réglementaire préfère en général imposer une règle qui sera suivie par ses services, plutôt qu’un encadrement relativement souple. Elle n’a en principe recours à un encadrement souple que si elle n’a pas le pouvoir de réglementer ledit domaine.

Toutefois, dans l’affaire jugée par le Conseil d’Etat, le ministre de l’éducation nationale n’a pas fait usage de son pouvoir réglementaire pour encadrer les indemnités de départ volontaire créées par le décret n° 2008-368 du 17 avril 2008.

Plus précisément, le décret du 17 avril 2008 créait la possibilité d’octroyer des indemnités de départ volontaire aux agents mais fixait des critères assez généraux, qui laissaient une marge d’appréciation non-négligeable aux ministres pour les appliquer dans leurs administrations.

Le ministre de l’éducation nationale, plutôt que de faire usage de son pouvoir réglementaire en la matière, a préféré émettre des consignes générales quant à l’utilisation de ces indemnités de départ volontaire dans son administration.

Toute la question était pour le Conseil d’Etat de déterminer la valeur de ces consignes : étaient-ce des lignes directrices au sens de la jurisprudence M. Cortes Ortiz ou un acte d’une autre nature du fait de l’existence d’un pouvoir réglementaire du ministre ?

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat décide d’élargir le champ d’application des lignes directrices en jugeant que ces consignes, même prises par un ministre disposant du pouvoir réglementaire, sont des lignes directrices au sens de la jurisprudence.

Autrement dit, il est possible pour les demandeurs d’indemnités de départ volontaire de s’en prévaloir et le juge contrôlera leur application selon ses standards classiques.

De la sorte, il est désormais clair que les chefs d’administration pourront utiliser des lignes directrices même dans les domaines pour lesquels ils disposent d’un pouvoir réglementaire.

● Mais cela ne signifie pas que les ministres pourront à l’avenir utiliser en tous domaines les lignes directrices plutôt que leur pouvoir réglementaire.

En effet, une telle solution aurait pour effet de conduire à une insécurité juridique et des inégalités, que le Conseil d’Etat n’a nullement cherché à créer.

Dans les domaines dans lesquels un acte réglementaire est nécessaire en vertu des textes ou de la jurisprudence, les chefs d’administration devront continuer à adopter les règlements qui s’imposent, sauf à commettre une incompétence négative (CE. SSR. 22 novembre 1996, Société Home Vidéo Channel, n° 155767, publiée au Recueil ; CE. SSR. 26 janvier 2015, Société Bernheim Dreyfus et Co, n° 368847, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 28 octobre 2002, Commune de Moisselles, n° 232060, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 16 octobre 2013, Société Electricité de France, n° 358701, mentionnée aux tables).

Ainsi, la décision commentée du Conseil d’Etat ne signifie pas que le pouvoir réglementaire pourra substituer du droit souple, à savoir des lignes directrices, à des règlements lorsque ceux-ci sont nécessaires.

Cela signifie seulement que le pouvoir réglementaire pourra utiliser des lignes directrices dans les domaines dans lesquels il n’est pas obligé d’agir.

● Enfin, cette décision est également intéressante du point de vue de la procédure dans la mesure où elle rappelle le principe selon lequel il n’est pas possible de demander un « renvoi » devant le juge administratif.

En effet, le Conseil d’Etat rappelle que, sauf exception, le juge n’a aucune obligation d’accéder à la demande de l’une des parties tendant à ce que l’affaire soit entendue à une audience ultérieure en raison d’une impossibilité d’être présent. Il n’en va différemment que lorsque les « exigences du débat contradictoire » l’imposent. (CE. Sect. 16 juillet 2010, M. Pierre A, n° 294239, publiée au Recueil ; CE. SSR. 18 juin 2014, n° 367725, mentionnée aux tables).

Ainsi, le fait que l’avocat ne puisse être présent (par exemple parce qu’il assure une autre audience au même moment) n’est pas un motif valable pour demander un renvoi pour une procédure au fond devant les juridictions administratives.

L’instruction étant principalement écrite devant les juridictions administratives et la présentation de nouveaux moyens à l’oral étant impossible, cette solution n’est pas étonnante.

En revanche, dans le cadre des procédures orales traitées par les juridictions administratives, la présence d’un avocat apparaît davantage comme une exigence du contradictoire. Dans ces conditions, l’absence de l’absence de l’avocat devrait, plus aisément, conduire à un renvoi de l’audience.

Des prescriptions complémentaires à un PPRN peuvent permettre de respecter l'article R. 111-2 CU

Par une décision n° 426139 du 22 juillet 2020, le Conseil d’Etat vient rappeler que le principe est l’autorisation de construire et l’interdiction, l’exception.

En effet, dans cette affaire était en cause la construction d’un ensemble immobilier de 758 logements, de commerces, services et crèche dans une zone de risque « moyen » d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN) inondations.

Ce projet avait été jugé conforme au PPRN et aux documents d’urbanisme, de sorte que le maire de la commune avait autorisé le projet.

Cependant, ce permis de construire avait été contesté par le préfet et soumis au tribunal administratif.

Le tribunal administratif avait alors annulé le permis de construire en estimant que si le projet était conforme au PPRN inondation, le risque de submersion existait et devait donc être sanctionné sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

Cet article prévoir que :

« Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ».

Ce jugement a cependant été contesté devant le Conseil d’Etat par le détenteur du permis de construire annulé.

Le Conseil d’Etat, dans la décision commentée, apporte plusieurs précisions.

Tout d’abord, il rappelle que les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels n’ont pas à être reprises dans le permis de construire pour s’imposer.

Il ne fait, sur ce point, que reprendre la jurisprudence antérieure en ce domaine (CE. SSR. 4 mai 2011, Commune de Fondettes, n° 321357, mentionnée aux tables).

Ce rappel allait de soi dans la mesure où les documents et les servitudes d’urbanisme n’ont pas à être rappelés dans le permis de construire pour s’imposer au pétitionnaire.

Ensuite, en examinant le respect de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat consacre le fait que le PPRN ne se substitue pas à l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

En effet, il aurait pu considérer que si le PPRN était respecté par un projet, c’est que ce projet respectait nécessairement l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, puisque le PPRN est supposé protéger la sécurité et la salubrité publique.

Cependant, telle n’est pas la solution retenue. Le Conseil d’Etat considère de façon constante qu’un projet peut parfaitement respecter un PPRN (notamment inondation) mais être refusé du fait d’un risque (par exemple d’inondation) sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme (CE. SSR. 4 mai 2011, Commune de Fondettes, n° 321357, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 15 février 2016, M. A, n° 389103, mentionnée aux tables).

Ainsi, même si un terrain est classé dans une zone où aucun risque n’est identifié dans le PPRN ou même si les prescriptions du PPRN sont respectées, cela ne signifie pas que le projet ne pourra être refusé en raison du risque pourtant censé être traité par le PPRN.

Dans ses conclusions sur la décision commmentée, Olivier Fuchs, explique cette contradiction apparente par deux motifs : le premier, est tiré du caractère général du PPRN et le second, de pure opportunité, est lié à la possibilité d’une omission ou du caractère incomplet du PPRN.

Enfin, le Conseil d’Etat rappelle également que le juge ne peut pas annuler un permis de construire sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme si cette annulation peut être évitée par l’imposition de prescriptions (voir l’article : Que sont les prescriptions d'un permis de construire ?).

En effet, si cette solution a été dégagée il y a peu (CE. CHR. 26 juin 2019, M. Deville, n° 412429, publiée au Recueil) elle se fonde sur un principe ancien puisqu’il ne faut pas oublier qu’en matière d’urbanisme, le droit de construire est le principe et sa limitation l’exception.

Dans ces conditions, il est parfaitement logique, au vu de ce principe que si la construction peut être autorisée pour un motif, le juge doit analyser ce motif.

● Appliquant ces principes à l’espèce, le Conseil d’Etat censure le jugement du tribunal administratif.

En effet, il considère que le tribunal pouvait contrôler le respect de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme par le permis de construire, même si le PPRN était respecté. En revanche, il estime que le tribunal ne pouvait annuler le permis de construire sans rechercher si des prescriptions, ajoutées au permis de construire, auraient permis de prévenir le risque qui était identifié.

Ce faisant, le Conseil d’Etat rappelle le principe selon lequel le droit de construire est la règle et sa limitation est l’exception.

L’authenticité des actes de l’état civil étranger et ses conséquences lors d’une demande de naturalisation

Dans un arrêt n° 13NT02534 du 17 juillet 2020, la cour administrative d’appel de Nantes juge une affaire atypique dans laquelle une postulante (A) demandant la naturalisation s’était vu refuser sa naturalisation au motif qu’elle aurait caché avoir un enfant, une autre demanderesse (B) ayant produit un acte de naissance indiquant que A était sa mère.

La situation pour A était donc particulièrement délicate. Elle avait déclaré n’avoir aucun enfant au moment de sa demande de naturalisation, mais B avait produit un acte de naissance la désignant comme sa mère et les services du consulat général de France au Congo avaient confirmé l’authenticité de ce certificat.

Les services de l’Etat avaient donc refusé sa naturalisation au motif que A avait fourni des informations dont la véracité n'était pas démontrée lors de sa demande. L’intéressée avait alors formé un recours contre le refus opposé à sa demande de naturalisation (voir l’article : Comment contester un refus de naturalisation ?).

Du fait de cette authenticité attestée par les services du consulat de l’acte d’état civil de B, il était particulièrement complexe pour A de démontrer que cet acte était un faux.

Elle avait donc déposé plainte pour faux contre B. Mais sa plainte avait finalement abouti à un non-lieu.

A était donc en position délicate pour faire reconnaître la véracité de ses propos tenus au moment de sa demande de naturalisation :

  • L’acte de naissance produit par B était regardé comme authentique,

  • Sa plainte avait abouti à un non-lieu.

Mais dans l’arrêt commenté, la cour donne malgré tout raison à A.

En effet, lors des interrogatoires, B avait reconnu avoir 41 ans et non 33 ans comme l’indiquait son acte de naissance. Elle avait également refusé de se soumettre à un teste biologique comme le demandait A.

De ces circonstances, et au vu de l’âge de A (47 ans) qui rendait matériellement impossible la filiation, la cour déduit qu’elle n’avait pas donné d’informations erronées lors de sa demande de naturalisation. Aussi, elle annule le refus opposé par les services de l’Etat à sa demande de naturalisation.

Cette affaire, au-delà de son caractère atypique, montre toute la difficulté qui peut exister pour faire authentifier les actes d’état civil étranger.

En effet, dans cette affaire, les services du consulat général de France au Congo avaient confirmé l’authenticité de l’acte de naissance. Or, au vu de l’arrêt de la cour, il est évident que :

  • L’acte était un faux,

  • Si l’acte était authentique, les autorités locales y avaient nécessairement apposé des mentions grossièrement mensongères.

Dès lors, cela démontre la difficulté inhérente à l’authentification des actes d’état civil étrangers.

Les règles spécifiques de recevabilité des recours en matière d’urbanisme sont légales, sous une réserve

Par une décision n° 424293 du 3 juillet 2020, le Conseil d’Etat estime que les règles spécifiques de recevabilité des recours en matière d’urbanisme (et plus particulièrement de permis de construire) sont légales. Il ajoute néanmoins une précision quant à la condition posée par l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme.

En effet, plusieurs organismes avaient contesté un certain nombre de modifications apportées au code de justice administrative par le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018. Ce décret avait pour objet évident de limiter l’accès au juge en complexifiant les règles de recevabilité des recours ou en facilitant leur rejet.

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat rejette l’ensemble des moyens dirigés contre ces dispositions, qui ne concernaient pas uniquement l’urbanisme, mais ne seront traitées ici que les précisions apportées par le Conseil d’Etat en matière de contentieux de l’urbanisme (et notamment de recours contre les permis de construire).

En premier lieu, le Conseil d’Etat considère que l’article R. 600-3 du code de l’urbanisme, qui fixe à 6 mois à compter de l’achèvement des travaux le délai de recours contre les permis de construire ou les autres autorisations d’urbanisme qui n’auraient pas fait l’objet d’un affichage, est légal.

Plus précisément, il convient de rappeler qu’en principe une autorisation d’urbanisme doit être affichée pendant 2 mois sur le terrain d’assiette du projet. Cet affichage fait courir le délai de recours et, au terme des 2 mois, il n’est plus possible de contester le permis de construire (sous certaines réserves, voir l’article : A quelle date un permis de construire est-il réellement définitif ?).

Mais que se passe-t-il si le permis de construire n’est jamais affiché ? En effet, il arrive que l’affichage ait été oublié ou volontairement omis.

Dans cette hypothèse, l’article R. 600-3 du code de l’urbanisme pose une limite. Il prévoit que le permis de construire ne peut pas, pour autant, être contesté indéfiniment. Il ne peut l’être que dans un délai de 6 mois à compter de l’achèvement des travaux.

Ces dispositions étaient contestées dans la mesure où elles ferment la porte à tout recours alors qu’aucune mesure de publicité du permis de construire n’a été réalisée.

Le Conseil d’Etat écarte cependant cet argument en considérant que dès lors que cet article se borne à prévoir un délai de recours, il ne ferme pas l’accès au juge et poursuit un impératif de sécurité juridique en évitant que les permis de construire puissent être contestés indéfiniment.

Cette position, bien que stricte, est compréhensible dans la mesure où, 6 mois après le terme de la construction, les riverains qui peuvent être gênés par cette construction ont eu le temps de s’en rendre compte et donc de contester ledit permis de construire.

● En deuxième lieu, les organismes requérants contestaient également l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme qui prévoit que les recours doivent être accompagnés des pièces justifiant de l’intérêt à agir des personnes à l’origine du recours, à peine d’irrecevabilité.

Il convient de rappeler ce qu’est l’intérêt à agir. Il s’agit de la justification pour déposer recours. En effet, toute personne ne peut pas attaquer toute décision administrative. Il faut que l’annulation de la décision administrative présente un intérêt pour elle (même moral, même peu certain).

La jurisprudence générale se caractérise par son libéralisme (CE Sect. 14 février 1958, Sieur Abisset, Rec. 98).

Cependant, le droit de l’urbanisme fait exception au sein de position générale et se caractérise par deux spécificités (notamment à propos des permis de construire).

D’une part, les règles d’intérêt à agir sont plus strictes que dans le reste du contentieux administratif (voir : L'intérêt à agir contre un permis de construire doit être bien justifié par l'avocat).

D’autre part, les requérants doivent exposer leur intérêt à agir dès l’introduction de leur recours.

Dans les autres domaines, ce n’est que si l’intérêt à agir du requérant est contesté (par le juge ou par la partie adverse) qu’il doit le justifier. Mais en matière d’autorisations d’urbanisme, l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme qui était contesté devant le Conseil d’Etat, prévoit que les recours sont irrecevables si les requérant ne produisent pas dans leurs requêtes les pièces justifiant leur intérêt.

Autrement dit, pour contester un permis de construire, il faut notamment produire son bail d’habitation ou son acte de propriété pour justifier que l’on vit à proximité du projet et donc que l’on est susceptible d’être gêné par lui.

Ces dispositions sont donc très strictes (et d’ailleurs peu favorables aux requérants qui ne bénéficient pas d’un avocat).

Dans la décision commentée, si le Conseil d’Etat juge cet article légal, il apporte une précision assez importante.

En effet, il indique que les recours ne peuvent pas être rejetés sans que le juge ait invité au préalable le requérant à régulariser sa requête.

Autrement dit, si le bail ou l’acte de vente est manquant, le juge ne peut pas rejeter directement le recours pour irrecevabilité comme le laisse penser le texte. Il doit, avant cela, indiquer au requérant cet oubli et l’inviter à produire ces documents dans un délai qu’il fixe.

Cette précision est donc importante car elle évite un rejet trop systématique des recours face à un simple oubli.

Il convient néanmoins de souligner que ces dispositions restent critiquables dans la mesure où elles précisent que les requérants doivent justifier du « caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant ».

En effet, même si cela apparaît logique de prime abord, cela signifie que les recours des ZADistes, occupants ou squatteurs sont en principe irrecevables, que ce soit contre les projets prévus sur les terrains qu’ils occupent ou sur les terrains alentours. Or, même si leur occupation est en principe illégale, cela n’a aucun lien avec la possibilité qui doit être ouverte de faire vérifier par le juge la légalité d’un permis de construire délivré.

● En troisième lieu, le Conseil d’Etat écarte également les moyens dirigés contre l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme.

Il convient de rappeler que cet article limite la période pendant laquelle de nouveaux moyens peuvent être soulevés.

En effet, et en principe, il est toujours possible d’ajouter des moyens (autrement dit des arguments de droit et de fait) en cours de procédure, tant que l’instruction est ouverte, à condition qu’ils se rapportent à une cause juridique ouverte par cette instance (CE. Sect. 20 février 1953, Société Intercopie, n° 9772, publiée au Recueil).

Or, en matière d’urbanisme, il n’est plus possible d’ajouter de nouveaux moyens passé 2 mois après la notification du premier mémoire en défense (ou à une autre date fixée par le juge).

Le Conseil d’Etat juge que cette règle, pourtant très stricte, ne méconnaît pas les droits de la défense. Il considère qu’il n’y a aucune atteinte aux droits de la défense car le juge peut reporter à une date ultérieure cette « cristallisation » des moyens.

Cependant, l’on voit difficilement en quoi cette possibilité offerte au juge a un impact sur les droits de la défense. Dans tous les cas, s’il s’avère, après l’expiration de ce délai qu’un moyen nouveau conduisant à l’annulation du permis de construire aurait dû être soulevé, il n’est plus possible de s’en prévaloir, même si l’instruction n’est pas close.

Dès lors, et même si la solution retenue par le Conseil d’Etat est compréhensible, elle n’en demeure pas moins très stricte pour les requérants, sans réelle justification.

● En quatrième lieu, le Conseil d’Etat apporte une précision qui ne porte, cette fois, pas sur la recevabilité des recours contre les permis de construire, mais sur les délais de jugement de ces recours.

En effet, l’article R. 600-6 du code de l’urbanisme prévoit que les jugements doivent être rendus dans un délai de 10 mois pour les recours formés contre les permis de construire portant sur plus de deux logements.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat considère que ces dispositions sont légales et ne portent pas atteinte au droit à un recours effectif.

Pour ce faire, il relève que le délai de 10 mois n’est pas prescrit à peine de dessaisissement. Autrement dit, ce délai n’est pas impératif. C’est davantage une invitation pour les juridictions puisqu’il n’y a aucune conséquence si le délai de jugement est finalement plus long.

Il ajoute que ces dispositions ne portent pas atteinte à l’égalité des justiciables. Toutefois, cette affirmation est plus discutable.

En effet, un litige en matière de permis de construire plus de deux logements n’a pas plus d’importance que les autres litiges (par exemple portant sur permis de construire un logement, sur un licenciement ou révocation, etc.). Dès lors, la justification de cette différence de traitement (si ce n’est un motif économique) ne saute pas aux yeux. D’ailleurs, le raisonnement du Conseil d’Etat sur ce point est particulièrement bref.

Il résulte, en tout cas, de cette décision que la dernière réforme intervenue en contentieux de l’urbanisme pour fermer le prétoire et accélérer le jugement des litiges en matière de permis de construire est validée dans son ensemble.

La fragilité du « centre des intérêts familiaux » pour les demandeurs à la naturalisation séparés de la mère ou du père de leurs enfants

Par un arrêt n° 19NT01012 du 3 juillet 2020, la cour administrative d’appel de Nantes estime que la circonstance que l’ex-compagne du demandeur à la naturalisation ne dispose pas de titre de séjour – même si elle est en situation régulière – crée une « incertitude sur le caractère durable » de la présence de leur enfant sur le territoire français et donc de la situation du centre de ses « intérêts familiaux ».

Dans cette affaire, était en cause un demandeur à la naturalisation âgé de 43 ans, ayant vécu en France depuis l’âge de ses 7 ans, qui a eu un enfant avec une compatriote de laquelle il s’était séparé depuis lors.

La compatriote en question était en situation irrégulière au moment du dépôt de la demande de naturalisation mais était en situation régulièrement au moment de la décision du ministre (une demande de titre de séjour ayant été déposée).

Un refus de naturalisation avait été opposé par l’Etat au motif tiré de la situation irrégulière de son ex-compagne. Un recours avait alors été formé par le postulant contre son refus de naturalisation (voir l’article : Comment contester un refus de naturalisation ?).

Au vu de ces éléments, la cour a estimé que le ministre pouvait refuser la naturalisation du postulant.

Cette solution apparaît sévère au regard de la jurisprudence en la matière.

En effet, Il convient de rappeler qu’en vertu de la jurisprudence, le demandeur à la naturalisation doit vivre en France, mais il faut que le « centre [de ses] intérêts » se situe également en France (CE. Sect. 28 février 1986, n° 57464, publiée au Recueil).

L’idée derrière cette affirmation de principe est que pour être regardé comme résidant réellement en France, il faut y vivre au sens matériel mais il faut surtout que ses intérêts s’y trouvent.

Or, s’agissant des enfants du demandeur à la naturalisation, il ressort de la jurisprudence qu’en principe, même si les enfants du demandeur à la naturalisation résident à l’étranger, cela ne peut pas lui être opposé s’il a déposé une demande de regroupement familial (voir, par exemple, en ce sens : CAA Nantes, 28 mai 2018, n° 17NT01947 ; CAA Nantes, 29 décembre 2017, n° 16NT02288 ; CAA Nantes, 16 septembre 2016, n° 15NT03356).

Au cas présent, la situation du demandeur à la naturalisation était donc beaucoup plus favorable puisque son fils résidait en France, tout comme la mère de ce dernier, et aucun projet de déménagement à l’étranger n’était prévu.

Pourtant, le doute sur la pérennité de la régularité de la situation de la mère de l’enfant justifie un refus de naturalisation.

Ainsi, par cette solution qui paraît peu cohérente, le demandeur à la naturalisation, dont le fils réside en France est regardé comme ayant un « centre [des] intérêts » incertain tandis qu’un postulant dont l’enfant réside à l’étranger (mais pour lequel une demande de regroupement familial a été faite) a un « centre [des] intérêts » certain.

Cette décision, est donc sévère au regard de la jurisprudence pourtant déjà très restrictive.

Et ce, d’autant, que le raisonnement de la cour fait abstraction des règles du droit de la famille qui permettent à un parent vivant en France d’empêcher l’autre parent de son enfant de partir vivre à l’étranger avec celui-ci.

Dès lors, cette solution défavorable au demandeur à la naturalisation est critiquable.

Les demandeurs à la naturalisation sont-ils présumés coupables ?

Par un arrêt n° 19NT01942 du 3 juillet 2020, la cour administrative d’appel de Nantes confirme sa position selon laquelle des poursuites qui n’ont pas donné lieu à condamnation peuvent suffire à regarder des faits, punissables pénalement, comme établis et s’opposer à la naturalisation du demandeur.

En effet, dans cet arrêt, comme dans des arrêts précédents (voir, par exemple : CAA Nantes, 26 octobre 2018, n° 18NT00049 ; CAA Nantes, 5 juillet 2016, n° 15NT02752), la cour considère que le classement sans suite d’une action pénale peut suffire à regarder des « renseignements défavorables » comme matériellement établis sur le compte d’un demandeur à la naturalisation et justifier un refus de sa demande de naturalisation.

Cette position, qui mérite d’être détaillée, suppose de rappeler la position de la Cour de cassation, sur la portée des mesures alternatives aux poursuites décidées par le parquet.

La position de la Cour de cassation est claire quant à la portée des mesures alternatives aux poursuites (classement sans suite après régularisation, rappel à la loi, etc.).

En effet, ces mesures n’apportent aucune preuve de la matérialité des faits :

« Mais attendu, d'abord, que le rappel à la loi auquel procède le procureur de la République en application de l'article 41-1 du code de procédure pénale est dépourvu de l'autorité de la chose jugée et n'emporte pas par lui-même preuve du fait imputé à un auteur et de sa culpabilité ; » (Cass. Soc. 21 mai 2008, n° 06-44.948, publié au bulletin ; voir, dans le même sens pour une composition pénale : Cass. Soc. 13 janvier 2009, 07-44.718, publié au bulletin).

Autrement dit, une mesure telle qu’un classement sans suite pour régularisation, un rappel à la loi ou une composition pénale n’a pas d’autorité de la chose jugée et ne démontre pas, à elle seule, la matérialité des faits.

Dès lors, elle n’est pas suffisante pour regarder des faits comme établis. Une condamnation est donc nécessaire.

● Cependant, les juridictions administratives ne suivent pas cette position en matière de naturalisation et considèrent qu’un classement sans suite de poursuites suffit à regarder les faits comme établis et justifier un refus de naturalisation pour « renseignements défavorables » obtenus auprès des services de police. Ainsi, sans condamnation, les juges administratifs s'en remettent aux appréciations du parquet.

En effet, dans l’arrêt commenté, le postulant avait formé un recours contre le refus de naturalisation (voir l’article : Comment contester un refus de naturalisation ?) qui se fondait sur des renseignements défavorables, sans condamnation. Or, la cour relève, d’une part, que le classement sans suite des poursuites a eu lieu, mais au motif tiré de la régularisation de la situation du contrevenant, et, d’autre part, que les faits sont mentionnés dans cette décision de classement. Elle en déduit que ces éléments suffisent à démontrer la matérialité des faits « en l'absence d'élément contraire apporté par l'intéressée ».

Autrement dit, face au classement, qui pourtant n’est pas même un commencement de preuve, c’est au demandeur à la naturalisation de démontrer qu’il n’a pas commis les faits relevés par le procureur de la République.

C’est donc la position inverse qui est prise par les juridictions administratives par rapport aux juridictions judiciaires : ce n’est pas à l’Etat de démontrer que les faits sont établis puisque le procureur de la République les a relevés, c’est au demandeur à la naturalisation de démontrer qu’il ne les a pas commis.

Il doit apporter une preuve négative (ce qui est bien entendu impossible).

Dans les autres affaires précitées la position de la cour administrative d’appel de Nantes est la même :

D’une part, dans l’arrêt n° 18NT00049 du 26 octobre 2018, la cour considère que le classement sans suite (pour régularisation) et le rappel à la loi suffisent pour démontrer les informations défavorables détenues.

D’autre part, dans l’arrêt n° 15NT02752 du 5 juillet 2016, la cour estime que les procès-verbaux de police suffisent à établir les faits, sans qu’y fasse obstacle le classement sans suite des poursuites.

● Ainsi, selon les juridictions administratives, il est possible de tenir pour établis – sans procédure contradictoire – des faits qui ont été relatés à l’occasion de classements sans suite ou de mesures alternatives aux poursuites dépourvues de l’autorité de la chose jugée.

La cour administrative d’appel de Nantes saisie de cette question, a déjà écarte la méconnaissance de la présomption d’innocence (CAA Nantes, 5 juillet 2016, n° 15NT02752) au motif que ce moyen est inopérant, le contentieux de la naturalisation n’étant pas une accusation en matière pénale.

Il est effectivement certain que le contentieux de la naturalisation ne relève pas de la matière pénale. Mais il n’en demeure pas moins qu’il appartient de longue date au juge administratif de vérifier la matérialité des faits retenus par l’administration (CE. 14 janvier 1916, Sieur Camino, Rec. 15).

Or, en s’en remettant aveuglément aux éléments retenus explicitement (voire implicitement) par le parquet, le juge administratif ne remplit pas son office, sans même qu’il soit besoin de s’interroger sur la question de l’applicabilité de la présomption d’innocence.

La seule limite retenue par la cour administrative d’appel de Nantes est l’hypothèse dans laquelle l’administration se réfère uniquement au fichier « Système de traitement des infractions constatées » (STIC) sans faire état d’une décision du procureur de la République. En effet, dans cette seule hypothèse, elle considère que cette mention au STIC ne suffit pas à établir les faits (CAA Nantes, 12 juillet 2017, n° 16NT00913).

Toutefois, cette limite apparaît bien maigre en termes de contrôle de la matérialité des faits retenus par l’administration.

Quelle est la nature juridique d’une ordonnance non-ratifiée au-delà du délai de ratification ?

Par une décision n° 429132 du 1er juillet 2020, le Conseil d’Etat prend le contre-pied du Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020.

En effet, dans ces deux décisions, les deux juridictions s’opposent quant à la nature juridique des ordonnances non-ratifiées au-delà du délai de ratification.

Par la décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020, le Conseil constitutionnel avait considéré, malgré la jurisprudence constante du Conseil d’Etat, qu’une fois passé le délai de ratification, les dispositions de l’ordonnance « doivent être regardées comme des dispositions législatives ».

Pour ce faire, le Conseil constitutionnel s’est fondé sur le libellé de l’article 38 de la Constitution, qui prévoit : « A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. ». Il a déduit de ces dispositions que, même en l’absence de ratification, les ordonnances acquéraient un caractère législatif.

Cette position allait à l’encontre de celle du Conseil d’Etat qui considérait que ces ordonnances non-ratifiées conservaient un caractère réglementaire jusqu’à la ratification. La position ancienne du Conseil d’Etat (CE. Sect. 3 novembre 1961, Damiani, publiée au Recueil ; CE. Ass. 24 novembre 1961, Fédération nationale des syndicats de police, publiée au Recueil) permettait que ces actes ne demeurent pas exempts de tout contrôle.

Dès lors, ce revirement du Conseil constitutionnel, qui donne désormais un caractère législatif aux ordonnances non-ratifiées impliquait en principe une incompétence du Conseil d’Etat pour connaître de ces ordonnances.

En effet, le Conseil d’Etat ne peut connaître de recours directs formés contre les lois. Sa compétence se limite (sous un certain nombre de réserves) au contrôle des actes réglementaires.

Dans ces conditions, cette évolution de la nature des ordonnances non-ratifiées impliquait en principe une incompétence de ce dernier.

Cependant, par la décision commentée, le Conseil d’Etat se reconnaît compétent pour se prononcer sur une ordonnance non-ratifiée en considérant implicitement que cette ordonnance est un acte réglementaire.

Dans ses conclusions, le rapporteur public Guillaume Odinet relève d’ailleurs expressément que si, selon le Conseil constitutionnel, les dispositions de l’ordonnance sont législative son « enveloppe, quelle que soit la nature de son contenu, demeure administrative ».

Ces conclusions sont d’ailleurs éclairantes sur le malaise ressenti par le Conseil d’Etat. En effet, malgré les tentatives de conciliation entre les deux positions avancées par le rapporteur public, il n’en demeure pas moins qu’elles sont frontalement opposées : soit l’ordonnance non-ratifiée est de nature législative et ne peut donc être contrôlée que par le Conseil constitutionnel à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), soit elle est de nature réglementaire et peut être contrôlée par le Conseil d’Etat.

Certes, des considérations d’opportunité fortes mises en avant par le rapporteur public permettent de comprendre la position du Conseil d’Etat puisqu’elle permet d’éviter un recul du contrôle sur les ordonnances non-ratifiées (à tout le moins avant que le Conseil constitutionnel ne précise selon quelles modalités ces ordonnances non-ratifiées seront contrôlées).

Mais il n’en demeure pas moins qu’il s’agit là d’une réelle divergence de jurisprudence.

Quels sont les effets de la naturalisation sur le statut de réfugié ?

Par une décision n° 423272 du 1er juillet 2020, le Conseil d’Etat vient préciser les effets de la naturalisation sur le statut du réfugié et ses conséquences pour son conjoint qui bénéficie du statut de réfugié par l’effet du principe d’unité de la famille.

Il est bien établi que l’octroi du statut de réfugié à une personne a des conséquences pour son conjoint et ses enfants mineurs.

En effet, le Conseil d’Etat juge de longue date (CE. Ass. 2 décembre 1994, Mme Mary X, n° 112842, publiée au Recueil ; CE, 25 novembre 1998, Mme Lundundu X, n° 164682, publiée au Recueil) que le « principe d’unité de la famille » a pour conséquence de donner automatiquement ce statut :

  • aux enfants mineurs du réfugié,

  • au conjoint du réfugié.

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat vient régler les conséquences de la naturalisation ultérieure de la personne bénéficiant du statut de réfugié pour elle-même et pour son conjoint.

Les conséquences de la naturalisation sont différentes pour la personne bénéficiant du statut de réfugié et pour son conjoint qui a ce statut en vertu du « principe d’unité de la famille ».

1. En ce qui concerne le réfugié, les conséquences de sa naturalisation dépendent de la nationalité qu’il prend :

  • S’il est naturalisé français, il perd automatiquement le statut de réfugié.

En effet, en devant français, la personne acquiert « la protection de la France » qui est due à tout citoyen. Son statut de réfugié (et donc de protection) n’a donc plus lieu d’être puisque sa qualité de Français lui assure une protection supérieure.

  • S’il obtient une autre nationalité, la perte du statut de réfugié n’est pas automatique.

L’OFPRA doit alors réexaminer sa situation pour déterminer si sa protection mérite d’être maintenue.

Il est néanmoins probable que, dans la majorité des cas, le réfugié perde sa qualité. En effet, s’il obtient volontairement (par naturalisation) la nationalité d’un autre pays, il est probable que ce pays lui assure désormais sa protection en qualité de ressortissant.

Mais cela n’est pas obligatoire, car le changement de nationalité peut également résulter d’une dislocation d’Etat, d’une sécession d’un territoire ou autre. Auquel cas, le changement de nationalité subi par le réfugié pourra parfaitement n’avoir aucune incidence sur les menaces qui pèsent sur lui.

Ainsi, pour le réfugié lui-même, tout dépendra donc de la nationalité qu’il prend.

2. En ce qui concerne le conjoint du réfugié, les conséquences de l’acquisition d’une autre nationalité par son conjoint sont les mêmes qu’il s’agisse de la nationalité française ou d’une autre nationalité.

En effet, dans tous les cas, l’OFPRA devra réétudier sa situation pour déterminer s’il « doit continuer à bénéficier de la protection qui lui avait été accordée ».

A moins qu’il puisse se prévaloir de risques personnels, son statut suivra en principe celui du conjoint par lequel il a obtenu le statut de réfugié :

  • Si son conjoint perd le statut de réfugié parce qu’il a obtenu la nationalité française ou une autre nationalité, il perdra en principe (et sauf à démontrer un risque personnel) la qualité de réfugié.

  • Si son conjoint conserve son statut malgré un changement de nationalité (par exemple dans les hypothèses évoquées ci-dessus de sécession de territoire ou de dislocation d’Etat), alors le conjoint conservera, par application du principe d’unité de la famille, son statut de réfugié.

Ainsi, pour le conjoint, l’OFPRA interviendra nécessairement pour réexaminer sa situation.

Cette décision du Conseil d’Etat assez pédagogique est donc particulièrement utile car elle explique clairement les conséquences à tirer de la naturalisation du réfugié pour lui et sa famille.

La covisibilité d’un projet situé à moins de 500 mètres d’un monument historique doit être appréciée à l’œil nu

Par une décision n° 431994 du 5 juin 2020 le Conseil d’Etat vient préciser les conditions d’appréciation de la covisibilité entre un monument historique et un bâtiment situé dans le rayon de 500 mètres autour de ce monument.

Il est nécessaire de rappeler ici que les travaux réalisés sur les bâtiments situés dans un rayon de 500 mètres autour d’un monument historique sont soumis à avis conforme de l’architecte des bâtiments de France s’ils sont en situation de « covisibilité ».

Dès lors, si un permis de construire est consenti sans cet avis alors que le bâtiment sur lesquels les travaux sont réalisés est situé dans ce périmètre et en covisibilité, alors le permis de construire est illégal.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat avait à connaître d’une hypothèse dans laquelle le monument historique et le bâtiment objet des travaux n’étaient pas visibles l’un depuis l’autre mais étaient visibles, tous deux, depuis un autre point.

Cet autre point était cependant situé en dehors du champ de visibilité de 500 mètres et supposait l’utilisation d’un appareil photo en mode zoom.

Le juge des référés du tribunal administratif avait considéré que ces prises de vues étaient suffisantes pour justifier de la covisibilité et suspendre l’exécution du permis de construire au motif que l’architecte des bâtiments de France n’avait pas été consulté.

Toutefois, le Conseil d’Etat suit le raisonnement opposé et apporte d’utiles précisions sur l’appréciation du critère de covisibilité :

  • La covisibilité peut être appréciée depuis un autre point, si ce point est normalement accessible au public (autrement dit, la circonstance que les deux bâtiments soient visibles depuis une propriété privée non accessible au public n’est pas de la covisibilité au sens du code du patrimoine).

  • Cet autre point peut être situé en dehors du champ de visibilité de 500 mètres autour du monument historique. Le point de vue peut donc être situé en dehors du champ de protection.

  • Mais les deux bâtiments doivent être visibles à l’œil nu. Ainsi, il n’est pas possible de tenir compte de la covisibilité s’il est nécessaire d’avoir recours à des jumelles ou à un appareil photographique avec zoom. Autrement dit, le point de vue ne peut pas être situé trop loin.

Dès lors, il considère que, dans le cas d’espèce qui lui est soumis, il n’y avait pas de covisibilité au sens du code du patrimoine.

En effet, il était nécessaire, pour voir les deux bâtiments, de se placer à pris d’un kilomètre et d’utiliser le zoom d’un appareil photographique.

Dans ces conditions, et au vu des principes retenus par le Conseil d’Etat, ce dernier juge qu’il n’était pas nécessaire de consulter l’architecte des bâtiments de France.

Des parcelles construites et bitumées peuvent être inclues dans la zone A (agricole) d’un PLU

Par une décision n° 429515 du 3 juin 2020, le Conseil d’Etat vient préciser les conditions dans lesquelles des parcelles construites et partiellement bitumées peuvent être classées en zone A (agricole) d’un plan local d’urbanisme (PLU).

En effet, le Conseil d’Etat considère que les communes (et, après elles, le juge) n’ont pas nécessairement à rechercher si les parcelles sont à usage agricole pour les classer en zone A.

Les communes doivent, selon le Conseil d’Etat, se référer à trois éléments :

  • La « vocation du secteur » dans lequel s’insèrent les parcelles (autrement dit l’environnement dans lequel les parcelles sont situées : agricole, urbanisé, etc.),

  • Le parti d’urbanisme retenu par la commune (autrement dit la volonté affichée par la commune dans son PLU, par exemple, la préservation ou l’extension des terres agricoles),

  • L’existence de « constructions légères et [d’]aménagements d'ampleur limitée » sur ces parcelles (cette précision laisse supposer que si le terrain supporte des constructions importantes par leur ampleur, le terrain ne pourra pas être classé en zone A, même s’il est en plein milieu des champs).

Dès lors, la nature réelle de l’occupation des parcelles n’est que l’un des 3 éléments qui doivent être pris en compte pour apprécier si, oui ou non, elles doivent être classées en zone A du PLU.

Une telle position, si elle n’avait pas été énoncée clairement par le Conseil d’Etat auparavant, ressortait de sa jurisprudence.

Ainsi, il jugeait de manière constante que les auteurs des PLU pouvaient tenir compte « de la situation existante et des perspectives d’avenir » (CE. SSR. 3 novembre 1982, Mlle Bonnaire et a., n° 30396, publiée au Recueil).

De même, dans son contrôle du classement des parcelles dans une zone ou une autre, le Conseil d’Etat tenait compte de l’environnement de ces parcelles (voir, par exemple : CE. SSR. 22 septembre 1997, Commune de Frangy, n° 149191).

Dans ces conditions, la solution retenue ici n’apparaît pas comme révolutionnaire mais elle permet de connaître assez précisément la méthode qu’il convient d’adopter pour classer ou non une parcelle en zone A.

● Appliquant cette solution nouvelle à l’espèce, le Conseil d’Etat considère que la commune de Saint-Nolff pouvait classer en zone A des parcelles partiellement construites et une parcelle artificialisée en quasi-totalité (bitumée en très grande partie).

Pour parvenir à cette conclusion, le Conseil d’Etat retient trois éléments :

  • Ces parcelles sont situées en dehors des parties urbanisées de la commune,

  • Elles sont en zone très majoritairement agricole,

  • Elles disposent d’un potentiel économique en lien avec l’activité agricole (ce faisant, il reconnaît implicitement qu’elles ne peuvent servir à l’agriculture dans la mesure où elles sont construites et artificialisées, mais relève implicitement qu’elles peuvent servir pour la construction de bâtiments agricoles – puisque les bâtiments à usage agricole sont en principe autorisés en zone A).

Dès lors, par cette décision, le Conseil d’Etat confirme la possibilité de classer en zone A des parcelles qui ne sont pas à usage agricole et sont construites.