Billets de roze-bruno

Le contrôle des décisions de refus de redoublement des universités

Par un jugement n° 1910503 du 5 février 2021, obtenu par le cabinet, le tribunal administratif de Melun rappelle que les refus de redoublement opposés par les universités sont contrôlés par les juridictions administratives et censure le refus opposé à l’étudiant pour erreur manifeste d’appréciation.

● En premier lieu, par ce jugement récent, le tribunal rappelle que la décision de redoublement ou non d’un étudiant prise par une université « procède d’une appréciation de l’ensemble de la situation de l’étudiant et non pas seulement des notes obtenues » et doit être contrôlée par les juridictions.

En effet, il est jugé constamment par les juridictions administratives que l’erreur manifeste d’appréciation des décisions de refus de redoublement est contrôlée (voir, par exemple : CAA Douai, 5 octobre 2006, IFSI du centre hospitalier de Roubaix, n° 03DA00876[1]) même lorsque cette décision est prise par un jury (voir, par exemple : CAA Lyon, 7 juillet 2015, M. A c. IEP de Lyon, n° 14LY01595[2]).

Il ressort de ces arrêts que pour prendre sa décision de refuser ou d’accorder un redoublement, une université ou une école doit tenir compte :

  • Des notes de l’étudiant et de ses chances d’obtenir le diplôme en cas de redoublement,

  • De son comportement.

C’est ce que rappelle dans son jugement du 5 février 2021 le tribunal administratif de Melun en rappelant de manière particulièrement explicite que le redoublement doit tenir compte « de l’ensemble de la situation de l’étudiant et non pas seulement des notes obtenues ».

Ainsi, l’étudiant n’est pas réduit à ses notes et à sa validation du diplôme, il est nécessaire de s’intéresser aux chances de l’élève de progresser, à son comportement, voire même à son état de santé.

● En second lieu, dans son jugement rendu le 5 février 2021, le tribunal administratif de Melun procède à cette analyse. Aussi, il étudie les notes de l’élève, les notes des étudiants autorisés à redoubler, l’absence de difficultés dans la progression de l’élève et l’absence de difficultés comportementales.

Ainsi, c’est bien une appréciation globale à laquelle il procède.

Plus précisément, il retient :

« 7. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du relevé des notes et résultats de M. A et du procès-verbal des délibérations du jury, que la moyenne générale de M. A s’établit au final à …/20. A part dans la matière qui lui vaut son ajournement, toutes ses autres notes dans les disciplines académiques se situent au-dessus de la moyenne. Son stage en entreprise a été évalué à …/20, soit un résultat proche de la moyenne générale des étudiants du master cette année-là. Deux étudiants ont été admis avec une moyenne générale inférieure à la sienne. A l’inverse, trois autres étudiants ajournés ont été admis à redoubler alors que leurs résultats sont comparables voire inférieurs aux siens. Aucun élément du dossier ne fait ressortir de difficulté particulière quant à la progression de M. A au cours de son parcours, au sein de l’Université Paris-Est Marne-la-Vallée ou dans ses précédents établissements. De même, il n’est ni établi ni allégué que son comportement serait problématique. Dans ces conditions, l’Université Paris-Est Marne-la-Vallée a entaché la décision de refus de redoublement prise à l’encontre de M. A d’une erreur manifeste d’appréciation. ».

Dès lors, contrairement à ce que laissent généralement penser les universités et les écoles aux élèves, ces derniers ne sont pas démunis en cas de refus de redoublement.

De plus, les juridictions exercent un contrôle limité (mais néanmoins vigilant) sur les décisions de refus de redoublement prises par les universités et les écoles, qui doivent être en mesure de justifier leurs choix.

Et pour cause la décision opposée à un étudiant lui refusant un redoublement est lourde de conséquences. Lorsqu’elle est opposée au stade du master (université) ou du diplôme (école), elle met généralement un terme au cursus scolaire de l’étudiant qui se retrouve donc, après 5 ans d’études, sans diplôme final.


[1] « Considérant qu'il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le niveau général obtenu par Mlle X à l'issue de l'ensemble des épreuves de la première année de formation lui permettait sérieusement d'envisager une réussite l'année suivante ; que, d'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date de la décision attaquée, les difficultés de comportement manifestées par l'intéressée, au sein de l'établissement et non en stage, étaient de nature à compromettre sérieusement le déroulement d'une nouvelle année de scolarité au sein du même établissement ; que, dès lors, en fondant le refus d'autoriser le redoublement sollicité par Mlle X sur l'insuffisance de ses résultats et des difficultés de comportement, la directrice de l'INSTITUT DE FORMATION EN SOINS INFIRMIERS DU CENTRE HOSPITALIER DE ROUBAIX a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ; que, par suite, l'INSTITUT DE FORMATION EN SOINS INFIRMIERS DU CENTRE HOSPITALIER DE ROUBAIX n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le Tribunal administratif de Lille a annulé la décision attaquée prise par la directrice de cet institut ; » (CAA Douai, 5 octobre 2006, IFSI du centre hospitalier de Roubaix, n° 03DA00876).

[2] « 11. Considérant que le jury réuni les 8 juillet et 9 septembre 2011 a prononcé l'ajournement de M. A... et n'a pas autorisé son redoublement ; que compte tenu de l'ensemble de la situation de cet élève, notamment de son état de santé, qui avait été porté à la connaissance de l'établissement dès le début de l'année universitaire, et aux conditions de déroulement de sa scolarité, décrites au point 8 ci-dessus, le refus d'autoriser son redoublement procède, en l'espèce, d'une erreur manifeste d'appréciation ; » (CAA Lyon, 7 juillet 2015, M. A c. IEP de Lyon, n° 14LY01595).

Vers un renforcement de la possibilité d’user du droit souple

Par une décision n° 428683 du 21 septembre 2020 (éclairée par les conclusions de M. Laurent Cytermann), le Conseil d’Etat est venu renforcer la possibilité pour les ministres de faire usage du droit souple, et plus précisément, des « lignes directrices ».

En effet, la notion de « lignes directrices » est désormais clairement définie par la décision M. Cortes Ortiz (CE. Sect. 4 février 2015, n° 383267, publiée au Recueil ; conclusions de Béatrice Bourgeois-Machureau).

Elle est issue de l’ancienne notion de « directive », créée par la décision Crédit foncier de France (CE. Sect. 11 décembre 1970, n° 78880, publiée au Recueil) que la décision M. Cortes Ortiz est venue préciser.

En vertu de ces différentes décisions, il faut distinguer :

  • Les lignes directrices, qui permettent à l’administration, lorsqu’elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire (autrement lorsque l’administration est très libre, en vertu des textes, dans sa prise de décision), d’assurer la cohérence de son action en fixant des critères souples, auxquels elle peut déroger pour différents motifs (intérêt général ou particularité de la situation). Ces lignes directrices peuvent être invoquées par les particuliers même si elles n’ont pas de caractère réglementaire.

  • Les orientations générales, qui ne peuvent exister qu’à une double condition : que l’administration dispose d’un pouvoir discrétionnaire, et que ce pouvoir discrétionnaire intervienne en matière purement gracieuse (autrement dit, dans une hypothèse où les décisions individuelles sont prises dans un domaine où les demandeurs n’ont juridiquement aucun droit d’y prétendre ; l’exemple topique est celui de la régularisation des personnes sans-papiers). Ces orientations générales, à la différence des lignes directrices, n’ont aucune valeur et les particuliers ne peuvent pas en exiger l’application.

Les lignes directrices ainsi définies avaient, jusqu’ici, vocation à être édictées par des autorités qui ne disposaient pas d’un pouvoir réglementaire.

En effet, elles avaient été conçues dans la décision Crédit foncier de France comme un palliatif à l’absence de pouvoir réglementaire : sans pouvoir réglementaire, le ministre ou tout autre chef d’administration pouvait néanmoins orienter l’action de ses services dans un domaine discrétionnaire.

Dès lors, les lignes directrices avaient vocation à être édictées par des autorités dépourvues de pouvoir réglementaire dans le domaine en cause. C’est d’ailleurs ce que rappelait expressément la décision M. Cortes Ortiz susmentionnée :

« 4. Considérant que […] l'autorité compétente peut, alors qu'elle ne dispose pas en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l'action de l'administration, dans le but d'en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices » (CE. Sect. 4 février 2015, M. Cortes Ortiz, n° 383267, publiée au Recueil).

Or, par la décision commentée, le Conseil d’Etat est venu étendre le champ d’utilisation des lignes directrices.

En effet, et désormais, une autorité administrative peut édicter des lignes directrices même dans un domaine où elle dispose d’un pouvoir réglementaire.

Le considérant de principe de la décision M. Cortes Ortiz a été enrichi de la manière suivante :

« 5. […] l'autorité compétente peut, qu'elle dispose ou non en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l'action de l'administration, dans le but d'en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices ».

Jusqu’ici, l’utilisation de lignes directrices par une autorité disposant d’un pouvoir réglementaire n’était pas expressément interdite. Mais cette configuration ne s’était – semble-t-il – jamais présentée en jurisprudence.

En effet, une autorité disposant d’un pouvoir réglementaire préfère en général imposer une règle qui sera suivie par ses services, plutôt qu’un encadrement relativement souple. Elle n’a en principe recours à un encadrement souple que si elle n’a pas le pouvoir de réglementer ledit domaine.

Toutefois, dans l’affaire jugée par le Conseil d’Etat, le ministre de l’éducation nationale n’a pas fait usage de son pouvoir réglementaire pour encadrer les indemnités de départ volontaire créées par le décret n° 2008-368 du 17 avril 2008.

Plus précisément, le décret du 17 avril 2008 créait la possibilité d’octroyer des indemnités de départ volontaire aux agents mais fixait des critères assez généraux, qui laissaient une marge d’appréciation non-négligeable aux ministres pour les appliquer dans leurs administrations.

Le ministre de l’éducation nationale, plutôt que de faire usage de son pouvoir réglementaire en la matière, a préféré émettre des consignes générales quant à l’utilisation de ces indemnités de départ volontaire dans son administration.

Toute la question était pour le Conseil d’Etat de déterminer la valeur de ces consignes : étaient-ce des lignes directrices au sens de la jurisprudence M. Cortes Ortiz ou un acte d’une autre nature du fait de l’existence d’un pouvoir réglementaire du ministre ?

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat décide d’élargir le champ d’application des lignes directrices en jugeant que ces consignes, même prises par un ministre disposant du pouvoir réglementaire, sont des lignes directrices au sens de la jurisprudence.

Autrement dit, il est possible pour les demandeurs d’indemnités de départ volontaire de s’en prévaloir et le juge contrôlera leur application selon ses standards classiques.

De la sorte, il est désormais clair que les chefs d’administration pourront utiliser des lignes directrices même dans les domaines pour lesquels ils disposent d’un pouvoir réglementaire.

● Mais cela ne signifie pas que les ministres pourront à l’avenir utiliser en tous domaines les lignes directrices plutôt que leur pouvoir réglementaire.

En effet, une telle solution aurait pour effet de conduire à une insécurité juridique et des inégalités, que le Conseil d’Etat n’a nullement cherché à créer.

Dans les domaines dans lesquels un acte réglementaire est nécessaire en vertu des textes ou de la jurisprudence, les chefs d’administration devront continuer à adopter les règlements qui s’imposent, sauf à commettre une incompétence négative (CE. SSR. 22 novembre 1996, Société Home Vidéo Channel, n° 155767, publiée au Recueil ; CE. SSR. 26 janvier 2015, Société Bernheim Dreyfus et Co, n° 368847, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 28 octobre 2002, Commune de Moisselles, n° 232060, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 16 octobre 2013, Société Electricité de France, n° 358701, mentionnée aux tables).

Ainsi, la décision commentée du Conseil d’Etat ne signifie pas que le pouvoir réglementaire pourra substituer du droit souple, à savoir des lignes directrices, à des règlements lorsque ceux-ci sont nécessaires.

Cela signifie seulement que le pouvoir réglementaire pourra utiliser des lignes directrices dans les domaines dans lesquels il n’est pas obligé d’agir.

● Enfin, cette décision est également intéressante du point de vue de la procédure dans la mesure où elle rappelle le principe selon lequel il n’est pas possible de demander un « renvoi » devant le juge administratif.

En effet, le Conseil d’Etat rappelle que, sauf exception, le juge n’a aucune obligation d’accéder à la demande de l’une des parties tendant à ce que l’affaire soit entendue à une audience ultérieure en raison d’une impossibilité d’être présent. Il n’en va différemment que lorsque les « exigences du débat contradictoire » l’imposent. (CE. Sect. 16 juillet 2010, M. Pierre A, n° 294239, publiée au Recueil ; CE. SSR. 18 juin 2014, n° 367725, mentionnée aux tables).

Ainsi, le fait que l’avocat ne puisse être présent (par exemple parce qu’il assure une autre audience au même moment) n’est pas un motif valable pour demander un renvoi pour une procédure au fond devant les juridictions administratives.

L’instruction étant principalement écrite devant les juridictions administratives et la présentation de nouveaux moyens à l’oral étant impossible, cette solution n’est pas étonnante.

En revanche, dans le cadre des procédures orales traitées par les juridictions administratives, la présence d’un avocat apparaît davantage comme une exigence du contradictoire. Dans ces conditions, l’absence de l’absence de l’avocat devrait, plus aisément, conduire à un renvoi de l’audience.

Des prescriptions complémentaires à un PPRN peuvent permettre de respecter l'article R. 111-2 CU

Par une décision n° 426139 du 22 juillet 2020, le Conseil d’Etat vient rappeler que le principe est l’autorisation de construire et l’interdiction, l’exception.

En effet, dans cette affaire était en cause la construction d’un ensemble immobilier de 758 logements, de commerces, services et crèche dans une zone de risque « moyen » d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN) inondations.

Ce projet avait été jugé conforme au PPRN et aux documents d’urbanisme, de sorte que le maire de la commune avait autorisé le projet.

Cependant, ce permis de construire avait été contesté par le préfet et soumis au tribunal administratif.

Le tribunal administratif avait alors annulé le permis de construire en estimant que si le projet était conforme au PPRN inondation, le risque de submersion existait et devait donc être sanctionné sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

Cet article prévoir que :

« Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ».

Ce jugement a cependant été contesté devant le Conseil d’Etat par le détenteur du permis de construire annulé.

Le Conseil d’Etat, dans la décision commentée, apporte plusieurs précisions.

Tout d’abord, il rappelle que les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels n’ont pas à être reprises dans le permis de construire pour s’imposer.

Il ne fait, sur ce point, que reprendre la jurisprudence antérieure en ce domaine (CE. SSR. 4 mai 2011, Commune de Fondettes, n° 321357, mentionnée aux tables).

Ce rappel allait de soi dans la mesure où les documents et les servitudes d’urbanisme n’ont pas à être rappelés dans le permis de construire pour s’imposer au pétitionnaire.

Ensuite, en examinant le respect de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat consacre le fait que le PPRN ne se substitue pas à l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

En effet, il aurait pu considérer que si le PPRN était respecté par un projet, c’est que ce projet respectait nécessairement l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, puisque le PPRN est supposé protéger la sécurité et la salubrité publique.

Cependant, telle n’est pas la solution retenue. Le Conseil d’Etat considère de façon constante qu’un projet peut parfaitement respecter un PPRN (notamment inondation) mais être refusé du fait d’un risque (par exemple d’inondation) sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme (CE. SSR. 4 mai 2011, Commune de Fondettes, n° 321357, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 15 février 2016, M. A, n° 389103, mentionnée aux tables).

Ainsi, même si un terrain est classé dans une zone où aucun risque n’est identifié dans le PPRN ou même si les prescriptions du PPRN sont respectées, cela ne signifie pas que le projet ne pourra être refusé en raison du risque pourtant censé être traité par le PPRN.

Dans ses conclusions sur la décision commmentée, Olivier Fuchs, explique cette contradiction apparente par deux motifs : le premier, est tiré du caractère général du PPRN et le second, de pure opportunité, est lié à la possibilité d’une omission ou du caractère incomplet du PPRN.

Enfin, le Conseil d’Etat rappelle également que le juge ne peut pas annuler un permis de construire sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme si cette annulation peut être évitée par l’imposition de prescriptions (voir l’article : Que sont les prescriptions d'un permis de construire ?).

En effet, si cette solution a été dégagée il y a peu (CE. CHR. 26 juin 2019, M. Deville, n° 412429, publiée au Recueil) elle se fonde sur un principe ancien puisqu’il ne faut pas oublier qu’en matière d’urbanisme, le droit de construire est le principe et sa limitation l’exception.

Dans ces conditions, il est parfaitement logique, au vu de ce principe que si la construction peut être autorisée pour un motif, le juge doit analyser ce motif.

● Appliquant ces principes à l’espèce, le Conseil d’Etat censure le jugement du tribunal administratif.

En effet, il considère que le tribunal pouvait contrôler le respect de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme par le permis de construire, même si le PPRN était respecté. En revanche, il estime que le tribunal ne pouvait annuler le permis de construire sans rechercher si des prescriptions, ajoutées au permis de construire, auraient permis de prévenir le risque qui était identifié.

Ce faisant, le Conseil d’Etat rappelle le principe selon lequel le droit de construire est la règle et sa limitation est l’exception.

L’authenticité des actes de l’état civil étranger et ses conséquences lors d’une demande de naturalisation

Dans un arrêt n° 13NT02534 du 17 juillet 2020, la cour administrative d’appel de Nantes juge une affaire atypique dans laquelle une postulante (A) demandant la naturalisation s’était vu refuser sa naturalisation au motif qu’elle aurait caché avoir un enfant, une autre demanderesse (B) ayant produit un acte de naissance indiquant que A était sa mère.

La situation pour A était donc particulièrement délicate. Elle avait déclaré n’avoir aucun enfant au moment de sa demande de naturalisation, mais B avait produit un acte de naissance la désignant comme sa mère et les services du consulat général de France au Congo avaient confirmé l’authenticité de ce certificat.

Les services de l’Etat avaient donc refusé sa naturalisation au motif que A avait fourni des informations dont la véracité n'était pas démontrée lors de sa demande. L’intéressée avait alors formé un recours contre le refus opposé à sa demande de naturalisation (voir l’article : Comment contester un refus de naturalisation ?).

Du fait de cette authenticité attestée par les services du consulat de l’acte d’état civil de B, il était particulièrement complexe pour A de démontrer que cet acte était un faux.

Elle avait donc déposé plainte pour faux contre B. Mais sa plainte avait finalement abouti à un non-lieu.

A était donc en position délicate pour faire reconnaître la véracité de ses propos tenus au moment de sa demande de naturalisation :

  • L’acte de naissance produit par B était regardé comme authentique,

  • Sa plainte avait abouti à un non-lieu.

Mais dans l’arrêt commenté, la cour donne malgré tout raison à A.

En effet, lors des interrogatoires, B avait reconnu avoir 41 ans et non 33 ans comme l’indiquait son acte de naissance. Elle avait également refusé de se soumettre à un teste biologique comme le demandait A.

De ces circonstances, et au vu de l’âge de A (47 ans) qui rendait matériellement impossible la filiation, la cour déduit qu’elle n’avait pas donné d’informations erronées lors de sa demande de naturalisation. Aussi, elle annule le refus opposé par les services de l’Etat à sa demande de naturalisation.

Cette affaire, au-delà de son caractère atypique, montre toute la difficulté qui peut exister pour faire authentifier les actes d’état civil étranger.

En effet, dans cette affaire, les services du consulat général de France au Congo avaient confirmé l’authenticité de l’acte de naissance. Or, au vu de l’arrêt de la cour, il est évident que :

  • L’acte était un faux,

  • Si l’acte était authentique, les autorités locales y avaient nécessairement apposé des mentions grossièrement mensongères.

Dès lors, cela démontre la difficulté inhérente à l’authentification des actes d’état civil étrangers.

Les règles spécifiques de recevabilité des recours en matière d’urbanisme sont légales, sous une réserve

Par une décision n° 424293 du 3 juillet 2020, le Conseil d’Etat estime que les règles spécifiques de recevabilité des recours en matière d’urbanisme (et plus particulièrement de permis de construire) sont légales. Il ajoute néanmoins une précision quant à la condition posée par l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme.

En effet, plusieurs organismes avaient contesté un certain nombre de modifications apportées au code de justice administrative par le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018. Ce décret avait pour objet évident de limiter l’accès au juge en complexifiant les règles de recevabilité des recours ou en facilitant leur rejet.

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat rejette l’ensemble des moyens dirigés contre ces dispositions, qui ne concernaient pas uniquement l’urbanisme, mais ne seront traitées ici que les précisions apportées par le Conseil d’Etat en matière de contentieux de l’urbanisme (et notamment de recours contre les permis de construire).

En premier lieu, le Conseil d’Etat considère que l’article R. 600-3 du code de l’urbanisme, qui fixe à 6 mois à compter de l’achèvement des travaux le délai de recours contre les permis de construire ou les autres autorisations d’urbanisme qui n’auraient pas fait l’objet d’un affichage, est légal.

Plus précisément, il convient de rappeler qu’en principe une autorisation d’urbanisme doit être affichée pendant 2 mois sur le terrain d’assiette du projet. Cet affichage fait courir le délai de recours et, au terme des 2 mois, il n’est plus possible de contester le permis de construire (sous certaines réserves, voir l’article : A quelle date un permis de construire est-il réellement définitif ?).

Mais que se passe-t-il si le permis de construire n’est jamais affiché ? En effet, il arrive que l’affichage ait été oublié ou volontairement omis.

Dans cette hypothèse, l’article R. 600-3 du code de l’urbanisme pose une limite. Il prévoit que le permis de construire ne peut pas, pour autant, être contesté indéfiniment. Il ne peut l’être que dans un délai de 6 mois à compter de l’achèvement des travaux.

Ces dispositions étaient contestées dans la mesure où elles ferment la porte à tout recours alors qu’aucune mesure de publicité du permis de construire n’a été réalisée.

Le Conseil d’Etat écarte cependant cet argument en considérant que dès lors que cet article se borne à prévoir un délai de recours, il ne ferme pas l’accès au juge et poursuit un impératif de sécurité juridique en évitant que les permis de construire puissent être contestés indéfiniment.

Cette position, bien que stricte, est compréhensible dans la mesure où, 6 mois après le terme de la construction, les riverains qui peuvent être gênés par cette construction ont eu le temps de s’en rendre compte et donc de contester ledit permis de construire.

● En deuxième lieu, les organismes requérants contestaient également l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme qui prévoit que les recours doivent être accompagnés des pièces justifiant de l’intérêt à agir des personnes à l’origine du recours, à peine d’irrecevabilité.

Il convient de rappeler ce qu’est l’intérêt à agir. Il s’agit de la justification pour déposer recours. En effet, toute personne ne peut pas attaquer toute décision administrative. Il faut que l’annulation de la décision administrative présente un intérêt pour elle (même moral, même peu certain).

La jurisprudence générale se caractérise par son libéralisme (CE Sect. 14 février 1958, Sieur Abisset, Rec. 98).

Cependant, le droit de l’urbanisme fait exception au sein de position générale et se caractérise par deux spécificités (notamment à propos des permis de construire).

D’une part, les règles d’intérêt à agir sont plus strictes que dans le reste du contentieux administratif (voir : L'intérêt à agir contre un permis de construire doit être bien justifié par l'avocat).

D’autre part, les requérants doivent exposer leur intérêt à agir dès l’introduction de leur recours.

Dans les autres domaines, ce n’est que si l’intérêt à agir du requérant est contesté (par le juge ou par la partie adverse) qu’il doit le justifier. Mais en matière d’autorisations d’urbanisme, l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme qui était contesté devant le Conseil d’Etat, prévoit que les recours sont irrecevables si les requérant ne produisent pas dans leurs requêtes les pièces justifiant leur intérêt.

Autrement dit, pour contester un permis de construire, il faut notamment produire son bail d’habitation ou son acte de propriété pour justifier que l’on vit à proximité du projet et donc que l’on est susceptible d’être gêné par lui.

Ces dispositions sont donc très strictes (et d’ailleurs peu favorables aux requérants qui ne bénéficient pas d’un avocat).

Dans la décision commentée, si le Conseil d’Etat juge cet article légal, il apporte une précision assez importante.

En effet, il indique que les recours ne peuvent pas être rejetés sans que le juge ait invité au préalable le requérant à régulariser sa requête.

Autrement dit, si le bail ou l’acte de vente est manquant, le juge ne peut pas rejeter directement le recours pour irrecevabilité comme le laisse penser le texte. Il doit, avant cela, indiquer au requérant cet oubli et l’inviter à produire ces documents dans un délai qu’il fixe.

Cette précision est donc importante car elle évite un rejet trop systématique des recours face à un simple oubli.

Il convient néanmoins de souligner que ces dispositions restent critiquables dans la mesure où elles précisent que les requérants doivent justifier du « caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant ».

En effet, même si cela apparaît logique de prime abord, cela signifie que les recours des ZADistes, occupants ou squatteurs sont en principe irrecevables, que ce soit contre les projets prévus sur les terrains qu’ils occupent ou sur les terrains alentours. Or, même si leur occupation est en principe illégale, cela n’a aucun lien avec la possibilité qui doit être ouverte de faire vérifier par le juge la légalité d’un permis de construire délivré.

● En troisième lieu, le Conseil d’Etat écarte également les moyens dirigés contre l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme.

Il convient de rappeler que cet article limite la période pendant laquelle de nouveaux moyens peuvent être soulevés.

En effet, et en principe, il est toujours possible d’ajouter des moyens (autrement dit des arguments de droit et de fait) en cours de procédure, tant que l’instruction est ouverte, à condition qu’ils se rapportent à une cause juridique ouverte par cette instance (CE. Sect. 20 février 1953, Société Intercopie, n° 9772, publiée au Recueil).

Or, en matière d’urbanisme, il n’est plus possible d’ajouter de nouveaux moyens passé 2 mois après la notification du premier mémoire en défense (ou à une autre date fixée par le juge).

Le Conseil d’Etat juge que cette règle, pourtant très stricte, ne méconnaît pas les droits de la défense. Il considère qu’il n’y a aucune atteinte aux droits de la défense car le juge peut reporter à une date ultérieure cette « cristallisation » des moyens.

Cependant, l’on voit difficilement en quoi cette possibilité offerte au juge a un impact sur les droits de la défense. Dans tous les cas, s’il s’avère, après l’expiration de ce délai qu’un moyen nouveau conduisant à l’annulation du permis de construire aurait dû être soulevé, il n’est plus possible de s’en prévaloir, même si l’instruction n’est pas close.

Dès lors, et même si la solution retenue par le Conseil d’Etat est compréhensible, elle n’en demeure pas moins très stricte pour les requérants, sans réelle justification.

● En quatrième lieu, le Conseil d’Etat apporte une précision qui ne porte, cette fois, pas sur la recevabilité des recours contre les permis de construire, mais sur les délais de jugement de ces recours.

En effet, l’article R. 600-6 du code de l’urbanisme prévoit que les jugements doivent être rendus dans un délai de 10 mois pour les recours formés contre les permis de construire portant sur plus de deux logements.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat considère que ces dispositions sont légales et ne portent pas atteinte au droit à un recours effectif.

Pour ce faire, il relève que le délai de 10 mois n’est pas prescrit à peine de dessaisissement. Autrement dit, ce délai n’est pas impératif. C’est davantage une invitation pour les juridictions puisqu’il n’y a aucune conséquence si le délai de jugement est finalement plus long.

Il ajoute que ces dispositions ne portent pas atteinte à l’égalité des justiciables. Toutefois, cette affirmation est plus discutable.

En effet, un litige en matière de permis de construire plus de deux logements n’a pas plus d’importance que les autres litiges (par exemple portant sur permis de construire un logement, sur un licenciement ou révocation, etc.). Dès lors, la justification de cette différence de traitement (si ce n’est un motif économique) ne saute pas aux yeux. D’ailleurs, le raisonnement du Conseil d’Etat sur ce point est particulièrement bref.

Il résulte, en tout cas, de cette décision que la dernière réforme intervenue en contentieux de l’urbanisme pour fermer le prétoire et accélérer le jugement des litiges en matière de permis de construire est validée dans son ensemble.

La fragilité du « centre des intérêts familiaux » pour les demandeurs à la naturalisation séparés de la mère ou du père de leurs enfants

Par un arrêt n° 19NT01012 du 3 juillet 2020, la cour administrative d’appel de Nantes estime que la circonstance que l’ex-compagne du demandeur à la naturalisation ne dispose pas de titre de séjour – même si elle est en situation régulière – crée une « incertitude sur le caractère durable » de la présence de leur enfant sur le territoire français et donc de la situation du centre de ses « intérêts familiaux ».

Dans cette affaire, était en cause un demandeur à la naturalisation âgé de 43 ans, ayant vécu en France depuis l’âge de ses 7 ans, qui a eu un enfant avec une compatriote de laquelle il s’était séparé depuis lors.

La compatriote en question était en situation irrégulière au moment du dépôt de la demande de naturalisation mais était en situation régulièrement au moment de la décision du ministre (une demande de titre de séjour ayant été déposée).

Un refus de naturalisation avait été opposé par l’Etat au motif tiré de la situation irrégulière de son ex-compagne. Un recours avait alors été formé par le postulant contre son refus de naturalisation (voir l’article : Comment contester un refus de naturalisation ?).

Au vu de ces éléments, la cour a estimé que le ministre pouvait refuser la naturalisation du postulant.

Cette solution apparaît sévère au regard de la jurisprudence en la matière.

En effet, Il convient de rappeler qu’en vertu de la jurisprudence, le demandeur à la naturalisation doit vivre en France, mais il faut que le « centre [de ses] intérêts » se situe également en France (CE. Sect. 28 février 1986, n° 57464, publiée au Recueil).

L’idée derrière cette affirmation de principe est que pour être regardé comme résidant réellement en France, il faut y vivre au sens matériel mais il faut surtout que ses intérêts s’y trouvent.

Or, s’agissant des enfants du demandeur à la naturalisation, il ressort de la jurisprudence qu’en principe, même si les enfants du demandeur à la naturalisation résident à l’étranger, cela ne peut pas lui être opposé s’il a déposé une demande de regroupement familial (voir, par exemple, en ce sens : CAA Nantes, 28 mai 2018, n° 17NT01947 ; CAA Nantes, 29 décembre 2017, n° 16NT02288 ; CAA Nantes, 16 septembre 2016, n° 15NT03356).

Au cas présent, la situation du demandeur à la naturalisation était donc beaucoup plus favorable puisque son fils résidait en France, tout comme la mère de ce dernier, et aucun projet de déménagement à l’étranger n’était prévu.

Pourtant, le doute sur la pérennité de la régularité de la situation de la mère de l’enfant justifie un refus de naturalisation.

Ainsi, par cette solution qui paraît peu cohérente, le demandeur à la naturalisation, dont le fils réside en France est regardé comme ayant un « centre [des] intérêts » incertain tandis qu’un postulant dont l’enfant réside à l’étranger (mais pour lequel une demande de regroupement familial a été faite) a un « centre [des] intérêts » certain.

Cette décision, est donc sévère au regard de la jurisprudence pourtant déjà très restrictive.

Et ce, d’autant, que le raisonnement de la cour fait abstraction des règles du droit de la famille qui permettent à un parent vivant en France d’empêcher l’autre parent de son enfant de partir vivre à l’étranger avec celui-ci.

Dès lors, cette solution défavorable au demandeur à la naturalisation est critiquable.

Les demandeurs à la naturalisation sont-ils présumés coupables ?

Par un arrêt n° 19NT01942 du 3 juillet 2020, la cour administrative d’appel de Nantes confirme sa position selon laquelle des poursuites qui n’ont pas donné lieu à condamnation peuvent suffire à regarder des faits, punissables pénalement, comme établis et s’opposer à la naturalisation du demandeur.

En effet, dans cet arrêt, comme dans des arrêts précédents (voir, par exemple : CAA Nantes, 26 octobre 2018, n° 18NT00049 ; CAA Nantes, 5 juillet 2016, n° 15NT02752), la cour considère que le classement sans suite d’une action pénale peut suffire à regarder des « renseignements défavorables » comme matériellement établis sur le compte d’un demandeur à la naturalisation et justifier un refus de sa demande de naturalisation.

Cette position, qui mérite d’être détaillée, suppose de rappeler la position de la Cour de cassation, sur la portée des mesures alternatives aux poursuites décidées par le parquet.

La position de la Cour de cassation est claire quant à la portée des mesures alternatives aux poursuites (classement sans suite après régularisation, rappel à la loi, etc.).

En effet, ces mesures n’apportent aucune preuve de la matérialité des faits :

« Mais attendu, d'abord, que le rappel à la loi auquel procède le procureur de la République en application de l'article 41-1 du code de procédure pénale est dépourvu de l'autorité de la chose jugée et n'emporte pas par lui-même preuve du fait imputé à un auteur et de sa culpabilité ; » (Cass. Soc. 21 mai 2008, n° 06-44.948, publié au bulletin ; voir, dans le même sens pour une composition pénale : Cass. Soc. 13 janvier 2009, 07-44.718, publié au bulletin).

Autrement dit, une mesure telle qu’un classement sans suite pour régularisation, un rappel à la loi ou une composition pénale n’a pas d’autorité de la chose jugée et ne démontre pas, à elle seule, la matérialité des faits.

Dès lors, elle n’est pas suffisante pour regarder des faits comme établis. Une condamnation est donc nécessaire.

● Cependant, les juridictions administratives ne suivent pas cette position en matière de naturalisation et considèrent qu’un classement sans suite de poursuites suffit à regarder les faits comme établis et justifier un refus de naturalisation pour « renseignements défavorables » obtenus auprès des services de police. Ainsi, sans condamnation, les juges administratifs s'en remettent aux appréciations du parquet.

En effet, dans l’arrêt commenté, le postulant avait formé un recours contre le refus de naturalisation (voir l’article : Comment contester un refus de naturalisation ?) qui se fondait sur des renseignements défavorables, sans condamnation. Or, la cour relève, d’une part, que le classement sans suite des poursuites a eu lieu, mais au motif tiré de la régularisation de la situation du contrevenant, et, d’autre part, que les faits sont mentionnés dans cette décision de classement. Elle en déduit que ces éléments suffisent à démontrer la matérialité des faits « en l'absence d'élément contraire apporté par l'intéressée ».

Autrement dit, face au classement, qui pourtant n’est pas même un commencement de preuve, c’est au demandeur à la naturalisation de démontrer qu’il n’a pas commis les faits relevés par le procureur de la République.

C’est donc la position inverse qui est prise par les juridictions administratives par rapport aux juridictions judiciaires : ce n’est pas à l’Etat de démontrer que les faits sont établis puisque le procureur de la République les a relevés, c’est au demandeur à la naturalisation de démontrer qu’il ne les a pas commis.

Il doit apporter une preuve négative (ce qui est bien entendu impossible).

Dans les autres affaires précitées la position de la cour administrative d’appel de Nantes est la même :

D’une part, dans l’arrêt n° 18NT00049 du 26 octobre 2018, la cour considère que le classement sans suite (pour régularisation) et le rappel à la loi suffisent pour démontrer les informations défavorables détenues.

D’autre part, dans l’arrêt n° 15NT02752 du 5 juillet 2016, la cour estime que les procès-verbaux de police suffisent à établir les faits, sans qu’y fasse obstacle le classement sans suite des poursuites.

● Ainsi, selon les juridictions administratives, il est possible de tenir pour établis – sans procédure contradictoire – des faits qui ont été relatés à l’occasion de classements sans suite ou de mesures alternatives aux poursuites dépourvues de l’autorité de la chose jugée.

La cour administrative d’appel de Nantes saisie de cette question, a déjà écarte la méconnaissance de la présomption d’innocence (CAA Nantes, 5 juillet 2016, n° 15NT02752) au motif que ce moyen est inopérant, le contentieux de la naturalisation n’étant pas une accusation en matière pénale.

Il est effectivement certain que le contentieux de la naturalisation ne relève pas de la matière pénale. Mais il n’en demeure pas moins qu’il appartient de longue date au juge administratif de vérifier la matérialité des faits retenus par l’administration (CE. 14 janvier 1916, Sieur Camino, Rec. 15).

Or, en s’en remettant aveuglément aux éléments retenus explicitement (voire implicitement) par le parquet, le juge administratif ne remplit pas son office, sans même qu’il soit besoin de s’interroger sur la question de l’applicabilité de la présomption d’innocence.

La seule limite retenue par la cour administrative d’appel de Nantes est l’hypothèse dans laquelle l’administration se réfère uniquement au fichier « Système de traitement des infractions constatées » (STIC) sans faire état d’une décision du procureur de la République. En effet, dans cette seule hypothèse, elle considère que cette mention au STIC ne suffit pas à établir les faits (CAA Nantes, 12 juillet 2017, n° 16NT00913).

Toutefois, cette limite apparaît bien maigre en termes de contrôle de la matérialité des faits retenus par l’administration.

Quelle est la nature juridique d’une ordonnance non-ratifiée au-delà du délai de ratification ?

Par une décision n° 429132 du 1er juillet 2020, le Conseil d’Etat prend le contre-pied du Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020.

En effet, dans ces deux décisions, les deux juridictions s’opposent quant à la nature juridique des ordonnances non-ratifiées au-delà du délai de ratification.

Par la décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020, le Conseil constitutionnel avait considéré, malgré la jurisprudence constante du Conseil d’Etat, qu’une fois passé le délai de ratification, les dispositions de l’ordonnance « doivent être regardées comme des dispositions législatives ».

Pour ce faire, le Conseil constitutionnel s’est fondé sur le libellé de l’article 38 de la Constitution, qui prévoit : « A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. ». Il a déduit de ces dispositions que, même en l’absence de ratification, les ordonnances acquéraient un caractère législatif.

Cette position allait à l’encontre de celle du Conseil d’Etat qui considérait que ces ordonnances non-ratifiées conservaient un caractère réglementaire jusqu’à la ratification. La position ancienne du Conseil d’Etat (CE. Sect. 3 novembre 1961, Damiani, publiée au Recueil ; CE. Ass. 24 novembre 1961, Fédération nationale des syndicats de police, publiée au Recueil) permettait que ces actes ne demeurent pas exempts de tout contrôle.

Dès lors, ce revirement du Conseil constitutionnel, qui donne désormais un caractère législatif aux ordonnances non-ratifiées impliquait en principe une incompétence du Conseil d’Etat pour connaître de ces ordonnances.

En effet, le Conseil d’Etat ne peut connaître de recours directs formés contre les lois. Sa compétence se limite (sous un certain nombre de réserves) au contrôle des actes réglementaires.

Dans ces conditions, cette évolution de la nature des ordonnances non-ratifiées impliquait en principe une incompétence de ce dernier.

Cependant, par la décision commentée, le Conseil d’Etat se reconnaît compétent pour se prononcer sur une ordonnance non-ratifiée en considérant implicitement que cette ordonnance est un acte réglementaire.

Dans ses conclusions, le rapporteur public Guillaume Odinet relève d’ailleurs expressément que si, selon le Conseil constitutionnel, les dispositions de l’ordonnance sont législative son « enveloppe, quelle que soit la nature de son contenu, demeure administrative ».

Ces conclusions sont d’ailleurs éclairantes sur le malaise ressenti par le Conseil d’Etat. En effet, malgré les tentatives de conciliation entre les deux positions avancées par le rapporteur public, il n’en demeure pas moins qu’elles sont frontalement opposées : soit l’ordonnance non-ratifiée est de nature législative et ne peut donc être contrôlée que par le Conseil constitutionnel à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), soit elle est de nature réglementaire et peut être contrôlée par le Conseil d’Etat.

Certes, des considérations d’opportunité fortes mises en avant par le rapporteur public permettent de comprendre la position du Conseil d’Etat puisqu’elle permet d’éviter un recul du contrôle sur les ordonnances non-ratifiées (à tout le moins avant que le Conseil constitutionnel ne précise selon quelles modalités ces ordonnances non-ratifiées seront contrôlées).

Mais il n’en demeure pas moins qu’il s’agit là d’une réelle divergence de jurisprudence.

Quels sont les effets de la naturalisation sur le statut de réfugié ?

Par une décision n° 423272 du 1er juillet 2020, le Conseil d’Etat vient préciser les effets de la naturalisation sur le statut du réfugié et ses conséquences pour son conjoint qui bénéficie du statut de réfugié par l’effet du principe d’unité de la famille.

Il est bien établi que l’octroi du statut de réfugié à une personne a des conséquences pour son conjoint et ses enfants mineurs.

En effet, le Conseil d’Etat juge de longue date (CE. Ass. 2 décembre 1994, Mme Mary X, n° 112842, publiée au Recueil ; CE, 25 novembre 1998, Mme Lundundu X, n° 164682, publiée au Recueil) que le « principe d’unité de la famille » a pour conséquence de donner automatiquement ce statut :

  • aux enfants mineurs du réfugié,

  • au conjoint du réfugié.

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat vient régler les conséquences de la naturalisation ultérieure de la personne bénéficiant du statut de réfugié pour elle-même et pour son conjoint.

Les conséquences de la naturalisation sont différentes pour la personne bénéficiant du statut de réfugié et pour son conjoint qui a ce statut en vertu du « principe d’unité de la famille ».

1. En ce qui concerne le réfugié, les conséquences de sa naturalisation dépendent de la nationalité qu’il prend :

  • S’il est naturalisé français, il perd automatiquement le statut de réfugié.

En effet, en devant français, la personne acquiert « la protection de la France » qui est due à tout citoyen. Son statut de réfugié (et donc de protection) n’a donc plus lieu d’être puisque sa qualité de Français lui assure une protection supérieure.

  • S’il obtient une autre nationalité, la perte du statut de réfugié n’est pas automatique.

L’OFPRA doit alors réexaminer sa situation pour déterminer si sa protection mérite d’être maintenue.

Il est néanmoins probable que, dans la majorité des cas, le réfugié perde sa qualité. En effet, s’il obtient volontairement (par naturalisation) la nationalité d’un autre pays, il est probable que ce pays lui assure désormais sa protection en qualité de ressortissant.

Mais cela n’est pas obligatoire, car le changement de nationalité peut également résulter d’une dislocation d’Etat, d’une sécession d’un territoire ou autre. Auquel cas, le changement de nationalité subi par le réfugié pourra parfaitement n’avoir aucune incidence sur les menaces qui pèsent sur lui.

Ainsi, pour le réfugié lui-même, tout dépendra donc de la nationalité qu’il prend.

2. En ce qui concerne le conjoint du réfugié, les conséquences de l’acquisition d’une autre nationalité par son conjoint sont les mêmes qu’il s’agisse de la nationalité française ou d’une autre nationalité.

En effet, dans tous les cas, l’OFPRA devra réétudier sa situation pour déterminer s’il « doit continuer à bénéficier de la protection qui lui avait été accordée ».

A moins qu’il puisse se prévaloir de risques personnels, son statut suivra en principe celui du conjoint par lequel il a obtenu le statut de réfugié :

  • Si son conjoint perd le statut de réfugié parce qu’il a obtenu la nationalité française ou une autre nationalité, il perdra en principe (et sauf à démontrer un risque personnel) la qualité de réfugié.

  • Si son conjoint conserve son statut malgré un changement de nationalité (par exemple dans les hypothèses évoquées ci-dessus de sécession de territoire ou de dislocation d’Etat), alors le conjoint conservera, par application du principe d’unité de la famille, son statut de réfugié.

Ainsi, pour le conjoint, l’OFPRA interviendra nécessairement pour réexaminer sa situation.

Cette décision du Conseil d’Etat assez pédagogique est donc particulièrement utile car elle explique clairement les conséquences à tirer de la naturalisation du réfugié pour lui et sa famille.

La covisibilité d’un projet situé à moins de 500 mètres d’un monument historique doit être appréciée à l’œil nu

Par une décision n° 431994 du 5 juin 2020 le Conseil d’Etat vient préciser les conditions d’appréciation de la covisibilité entre un monument historique et un bâtiment situé dans le rayon de 500 mètres autour de ce monument.

Il est nécessaire de rappeler ici que les travaux réalisés sur les bâtiments situés dans un rayon de 500 mètres autour d’un monument historique sont soumis à avis conforme de l’architecte des bâtiments de France s’ils sont en situation de « covisibilité ».

Dès lors, si un permis de construire est consenti sans cet avis alors que le bâtiment sur lesquels les travaux sont réalisés est situé dans ce périmètre et en covisibilité, alors le permis de construire est illégal.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat avait à connaître d’une hypothèse dans laquelle le monument historique et le bâtiment objet des travaux n’étaient pas visibles l’un depuis l’autre mais étaient visibles, tous deux, depuis un autre point.

Cet autre point était cependant situé en dehors du champ de visibilité de 500 mètres et supposait l’utilisation d’un appareil photo en mode zoom.

Le juge des référés du tribunal administratif avait considéré que ces prises de vues étaient suffisantes pour justifier de la covisibilité et suspendre l’exécution du permis de construire au motif que l’architecte des bâtiments de France n’avait pas été consulté.

Toutefois, le Conseil d’Etat suit le raisonnement opposé et apporte d’utiles précisions sur l’appréciation du critère de covisibilité :

  • La covisibilité peut être appréciée depuis un autre point, si ce point est normalement accessible au public (autrement dit, la circonstance que les deux bâtiments soient visibles depuis une propriété privée non accessible au public n’est pas de la covisibilité au sens du code du patrimoine).

  • Cet autre point peut être situé en dehors du champ de visibilité de 500 mètres autour du monument historique. Le point de vue peut donc être situé en dehors du champ de protection.

  • Mais les deux bâtiments doivent être visibles à l’œil nu. Ainsi, il n’est pas possible de tenir compte de la covisibilité s’il est nécessaire d’avoir recours à des jumelles ou à un appareil photographique avec zoom. Autrement dit, le point de vue ne peut pas être situé trop loin.

Dès lors, il considère que, dans le cas d’espèce qui lui est soumis, il n’y avait pas de covisibilité au sens du code du patrimoine.

En effet, il était nécessaire, pour voir les deux bâtiments, de se placer à pris d’un kilomètre et d’utiliser le zoom d’un appareil photographique.

Dans ces conditions, et au vu des principes retenus par le Conseil d’Etat, ce dernier juge qu’il n’était pas nécessaire de consulter l’architecte des bâtiments de France.

Des parcelles construites et bitumées peuvent être inclues dans la zone A (agricole) d’un PLU

Par une décision n° 429515 du 3 juin 2020, le Conseil d’Etat vient préciser les conditions dans lesquelles des parcelles construites et partiellement bitumées peuvent être classées en zone A (agricole) d’un plan local d’urbanisme (PLU).

En effet, le Conseil d’Etat considère que les communes (et, après elles, le juge) n’ont pas nécessairement à rechercher si les parcelles sont à usage agricole pour les classer en zone A.

Les communes doivent, selon le Conseil d’Etat, se référer à trois éléments :

  • La « vocation du secteur » dans lequel s’insèrent les parcelles (autrement dit l’environnement dans lequel les parcelles sont situées : agricole, urbanisé, etc.),

  • Le parti d’urbanisme retenu par la commune (autrement dit la volonté affichée par la commune dans son PLU, par exemple, la préservation ou l’extension des terres agricoles),

  • L’existence de « constructions légères et [d’]aménagements d'ampleur limitée » sur ces parcelles (cette précision laisse supposer que si le terrain supporte des constructions importantes par leur ampleur, le terrain ne pourra pas être classé en zone A, même s’il est en plein milieu des champs).

Dès lors, la nature réelle de l’occupation des parcelles n’est que l’un des 3 éléments qui doivent être pris en compte pour apprécier si, oui ou non, elles doivent être classées en zone A du PLU.

Une telle position, si elle n’avait pas été énoncée clairement par le Conseil d’Etat auparavant, ressortait de sa jurisprudence.

Ainsi, il jugeait de manière constante que les auteurs des PLU pouvaient tenir compte « de la situation existante et des perspectives d’avenir » (CE. SSR. 3 novembre 1982, Mlle Bonnaire et a., n° 30396, publiée au Recueil).

De même, dans son contrôle du classement des parcelles dans une zone ou une autre, le Conseil d’Etat tenait compte de l’environnement de ces parcelles (voir, par exemple : CE. SSR. 22 septembre 1997, Commune de Frangy, n° 149191).

Dans ces conditions, la solution retenue ici n’apparaît pas comme révolutionnaire mais elle permet de connaître assez précisément la méthode qu’il convient d’adopter pour classer ou non une parcelle en zone A.

● Appliquant cette solution nouvelle à l’espèce, le Conseil d’Etat considère que la commune de Saint-Nolff pouvait classer en zone A des parcelles partiellement construites et une parcelle artificialisée en quasi-totalité (bitumée en très grande partie).

Pour parvenir à cette conclusion, le Conseil d’Etat retient trois éléments :

  • Ces parcelles sont situées en dehors des parties urbanisées de la commune,

  • Elles sont en zone très majoritairement agricole,

  • Elles disposent d’un potentiel économique en lien avec l’activité agricole (ce faisant, il reconnaît implicitement qu’elles ne peuvent servir à l’agriculture dans la mesure où elles sont construites et artificialisées, mais relève implicitement qu’elles peuvent servir pour la construction de bâtiments agricoles – puisque les bâtiments à usage agricole sont en principe autorisés en zone A).

Dès lors, par cette décision, le Conseil d’Etat confirme la possibilité de classer en zone A des parcelles qui ne sont pas à usage agricole et sont construites.

Un permis de construire peut imposer une prescription consistant à obtenir une servitude de passage pour régulariser le projet

Par une décision n° 427781 du 3 juin 2020, le Conseil d’Etat considère qu’un permis de construire, qui impose d’obtenir une servitude de passage pour accéder à la voie publique avant le commencement des travaux, est légal.

Dans cette décision, était en cause un projet de construction de logements sur un terrain qui n’avait pas d’accès à la voie.

Ce projet n’était donc pas conforme à la réglementation en matière d’urbanisme car, pour être constructible, un terrain doit disposer d’un accès à la voie comme le rappellent les plans locaux d’urbanisme (PLU).

Toutefois, plutôt que de rejeter cette demande, le maire de la commune de Fréjus avait fait usage de la possibilité que lui reconnaît le code de l’urbanisme d’assortir son permis de construire d’une prescription (voir l’article : Que sont les prescriptions d’un permis de construire ?) et imposé au demandeur d’obtenir une servitude d’accès à la voie publique avant de commencer les travaux.

En effet, en vertu de l’article 682 du code civil, le propriétaire d’un terrain enclavé peut demander au juge judiciaire d’imposer à ses voisins de lui accorder un passage jusqu’à la voie publique.

Ce permis de construire a été contesté et le tribunal administratif l’a annulé. Le tribunal a retenu que la servitude de passage n’avait pas été obtenue (ni demandée) à la date à laquelle le permis de construire avait été délivré, de sorte que cette prescription ne permettait pas de régulariser le projet.

Ce raisonnement est censuré par le Conseil d’Etat dans la décision commentée.

En effet, il considère que cette prescription permettait de regarder le permis de construire comme conforme aux règles d’urbanisme.

D’une part, il relève explicitement que cette prescription n’entraine pas de modification substantielle du projet (étant précisé qu’une prescription ne peut conduire qu’à modifier des points précis et limités du projet – CE. Sect. 13 mars 2015, n° 358677, publiée au Recueil – voir l’article : Que sont les prescriptions d’un permis de construire ?).

D’autre part, il estime, implicitement qu’il n’est pas nécessaire que la servitude de passage ait été obtenue avant l’octroi du permis de construire.

Comme l’indique la rapporteure publique dans ses conclusions, il s’agit alors d’une autorisation « conditionnelle » possible et, dès lors, légale. L’autorisation ne pourra donc être exécutée qu’une fois la servitude de passage obtenue.

Cette solution – compréhensible sur le plan de l’opportunité – n’en est pas moins étonnante car elle ouvre la voie à l’octroi de permis de construire conditionnels, subordonnés à l’obtention d’autres autorisations.

Toutefois, cette position du Conseil d’Etat ne pourra, très certainement, pas être étendue à d’autres types d’autorisations qui, elles, sont requises par le code de l’urbanisme avant la délivrance d’un permis de construire.

Un recours est irrecevable contre la décision de reconnaître une ZNIEFF ou de la modifier

Par une décision n° 422182 du 3 juin 2020, le Conseil d’Etat considère que la reconnaissance d’une ZNIEFF ou sa modification ne peut pas faire l’objet d’un recours devant le juge administratif, la reconnaissance d’une ZNIEFF n’ayant par elle-même aucune portée juridique.

Cette solution suppose de rappeler ce qu’est une ZNIEFF et quelles sont les conséquences de sa reconnaissance avant d’examiner la position prise par le Conseil d’Etat.

Une « zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique » (ZNIEFF) est, comme le rappelle le Conseil d’Etat dans sa décision, un simple inventaire des richesses naturelles (écologiques, faunistiques ou floristiques) d’un territoire.

Cet inventaire est réalisé par le Muséum national d’histoire naturelle.

Il existe deux types de ZNIEFF :

  • Les ZNIEFF de type 2 qui sont en général des grands ensembles naturels plus riches que les milieux alentours.

  • Les ZNIEFF de type 1 qui sont en principe plus limitées en taille et qui abritent des espèces ou des milieux rares.

De manière schématique, la ZNIEFF de type 1 est plus précieuse d’un point de vue biologique que la ZNIEFF de type 2.

Toutefois, cette classification n’a vocation qu’à permettre de faire un inventaire.

Dès lors, leur reconnaissance n’emporte, en soi, pas de conséquences juridiques propres.

Cependant, dans la pratique, cette reconnaissance a des conséquences importantes puisque l’existence d’une ZNIEFF est un élément qui est pris en compte au titre des législations relatives à l’environnement et à l’urbanisme.

En effet, pour apprécier l’existence d’une zone à protéger et la nécessité, par exemple, de refuser un permis de construire ou une autre autorisation demandée sur le fondement du code de l’urbanisme ou du code de l’environnement, le juge administratif s’intéresse nécessairement à l’existence d’une ZNIEFF.

Cela ne signifie pas que l’existence d’une ZNIEFF suffit à justifier un refus de permis de construire (voir, par exemple : CE. SSR. 15 janvier 1999, Société OMYA, n° 181652) mais sa présence est un élément qui sert parfois à justifier un refus (voir, par exemple : CE. SSR. 3 septembre 2009, Commune du Canet-en-Roussillon, n° 306298, mentionnée aux tables).

Dans ces conditions, si le classement d’un terrain en ZNIEFF n’a pas de conséquence juridique directe, c’est un élément objectif, qui renseigne sur l’intérêt écologique d’une zone et sert donc à l’application pratique des législations sur l’environnement et l’urbanisme.

● Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat avait à se prononcer sur la possibilité de contester la reconnaissance de l’existence d’une ZNIEFF ou du refus de modifier le périmètre de cette ZNIEFF.

En effet, le préfet Corse-du-Sud avait été saisi d’une demande de la commune de Piana tendant à voir le périmètre d’une ZNIEFF réduit. Le préfet ayant refusé cette demande, la commune avait saisi le tribunal administratif d’une demande tendant à l’annulation de ce refus.

Le Conseil d’Etat considère cependant que ce refus ne peut pas être contesté.

Plus précisément, il rappelle qu’une ZNIEFF n’a qu’un objet d’inventaire et n’emporte, par elle-même, aucune conséquence juridique.

Aussi, il n’est pas possible de contester directement la reconnaissance de l’existence d’une ZNIEFF ou sa modification.

Mais cela ne signifie pas pour autant que la délimitation de cette ZNIEFF ou son existence ne peut pas être discutée à l’occasion d’un litige.

En effet, il est possible, lorsqu’une décision a été prise au titre de la législation sur l’environnement ou de l’urbanisme (par exemple un refus de permis de construire), de contester la reconnaissance de la ZNIEFF si l’administration s’est notamment fondée sur l’existence d’une ZNIEFF pour refuser une autorisation.

Cette décision du Conseil d’Etat fixe donc une ligne claire quant aux possibilités de contester l’existence d’une ZNIEFF :

  • Pas de recours direct,

  • Mais une possibilité de contester lorsqu’une décision se fonde sur l’existence d’une ZNIEFF.

Autrement dit, en matière de permis de construire, il faut attendre qu’un refus soit opposé en se fondant sur l’intérêt écologique du terrain pour contester une ZNIEFF. Il n’est pas possible de demander directement au juge, et préalablement au dépôt d’une demande de permis de construire, de réduire le champ de cette ZNIEFF.

L'interdiction de la vente de CBD remise en cause par la CJUE

Par un arrêt C-663/18 du 19 novembre 2020, la CJUE vient de considérer que l’interdiction de la vente de cannabidiol (CBD) est, en l’état des connaissances scientifiques, injustifiée, mais elle ne ferme pas totalement la porte à une éventuelle interdiction.

En premier lieu, il convient de rappeler que le CBD, tout comme le tétrahydrocannabinol (THC) dont il se distingue, est un cannabinoïde présent dans le chanvre.

A l’inverse du THC, il n’a pas d’effets psychotropes et n’est, à ce titre, mentionné ni par la Convention unique des Nations unies sur les stupéfiants du 30 mars 1961, ni par la Convention des Nations unies sur les substances psychotropes du 21 février 1971.

D’ailleurs, l’OMS a recommandé, par deux fois, le 18 juillet 2018 et le 24 janvier 2019, de ne plus considérer le CBD comme un stupéfiant en raison de l’absence d’effets nocifs du CBD, constaté par le Comité OMS d’experts de la pharmacodépendance (ECDD).

En effet, le comité ECDD a retenu :

« Cannabidiol (CBD)

Le cannabidiol est l’un des cannabinoïdes naturellement présents dans les plantes de cannabis.

Aucun cas d’abus ou de dépendance n’a été rapporté en relation avec l’utilisation de CBD pur et aucun problème de santé publique n’y a été associé.

On a observé que le CBD est en général bien toléré avec un bon profil d’innocuité. […]

Rien n’indique que le CBD en tant que substance soit susceptible de donner lieu à des abus ou des effets nocifs similaires à ceux des substances inscrites dans les Conventions de 1961 ou de 1971, comme le cannabis ou le THC, respectivement.

Le Comité a recommandé que les préparations considérées comme étant du CBD pur ne soient pas inscrites à un tableau » (pièce n° 1).

C’est la raison pour laquelle l’OMS a proposé à l’ONU les 18 juillet 2018 et 24 janvier 2019 de ne pas l’inscrire dans les conventions internationales sur le contrôle des drogues.

Ainsi, et en l’état des connaissances scientifiques, comme le relève l’OMS, le CBD ne présente « aucun problème de santé publique ».

En deuxième lieu, et cependant la France interdit – via l’article R. 5132-86 du code de la santé publique et l’arrêté du 22 août 1990 – l’importation, l’exportation et l’utilisation industrielle et commerciale du CBD.

En effet, ces textes interdisent la commercialisation de la fleur et de la feuille de cannabis Sativa L. Seule la graine et la fibre de cette plante sont autorisées à la vente.

Or, le CBD est extrait des fleurs et feuilles de cannabis, de sorte que cette interdiction de la vente de la fleur et de la feuille, ainsi que des produits qui en sont dérivés, conduit à l’interdiction du CBD en France.

C’est d’ailleurs ce qu’ont rappelé la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) le 11 juin 2018 en faisant un « point sur la législation » en matière de CBD et le ministère de la justice le 23 juillet 2018.

Dès lors, l’interdiction en vigueur ne fait aucun doute.

Malgré cela, au cours des dernières années le commerce de produits à base de CBD s’est développé partout en Europe et notamment en France.

En troisième lieu, cette situation a donné lieu à différentes fermetures administratives et poursuites pénales des gérants de magasins vendant du CBD.

Or, à l’occasion de l’une de ces poursuites, la cour d’appel d’Aix-en-Provence a posé, le 23 octobre 2018, une question préjudicielle à la CJUE pour qu’elle se prononce sur la conformité de l’interdiction prévue en France avec le droit de l’Union européenne.

L’avocat général amené à présenter ses conclusions le 14 mai 2020 sur cette affaire C-663/18 a confirmé le raisonnement de l’OMS, à savoir qu’il n’existe à ce jour aucun risque (psychotrope notamment) établi à l’égard du CBD. C’est la raison pour laquelle il a invité la Cour à juger que :

  • La réglementation française, qui interdit l’importation de produits à base de CBD extraits de l’intégralité de la plante (fleur et feuille inclues, et non pas seulement graine et fibre), est contraire aux articles 34 et 36 du TFUE dans la mesure où il n’existe aucun effet nocif démontré ;

  • Des restrictions à la commercialisation de produits à base de CBD pourraient éventuellement être imposées si l’Etat démontrait l’existence de risques (non identifiés à l’heure actuelle) pour la santé.

En quatrième lieu, l’arrêt de la CJUE était donc attendu au vu de ses impacts sur de nombreux litiges en cours et sur la vente de CBD.

Cet arrêt vient d’être rendu par la Cour et il est sans surprise (étant donné les conclusions de l’avocat général).

Dans un premier temps, la Cour considère que le CBD n’est pas un stupéfiant et n’apparaît pas – en l’état des connaissances scientifiques – avoir un effet psychotrope ou nocif pour la santé. Aussi, elle estime que l’interdiction de la commercialisation en France de ce produit est contraire au droit de l’Union européenne (plus précisément à la liberté de circulation des marchandises).

Dans un second temps, et cependant, elle estime qu’une interdiction pourrait être justifiée par un motif d’intérêt général (ici la protection de la santé publique). Elle relève deux choses mais ne se prononce pas sur le fond (car ce sont les juridictions françaises qui auront à se prononcer) :

  • D’une part, il semble à la Cour que le CBD de synthèse n’est pas interdit en France, ce qui montre l’incohérence de la réglementation française.

  • D’autre part, si l’Etat n’est pas tenu de démontrer que le CBD est aussi dangereux que les stupéfiants pour, éventuellement, l’interdire, il faut qu’il démontre que les risques allégués ne sont pas purement hypothétiques et sont suffisamment établis.

Telle est donc la position retenue par la Cour.

Cet arrêt ne tranche donc pas définitivement la question puisqu’il renvoie l’affaire aux juridictions françaises. Mais la Cour relève qu’en l’état des connaissances scientifiques, aucun risque n’est identifié. Elle invite donc – implicitement – les juridictions françaises à censurer les textes français.

En effet, si l’Etat n’a pas été capable de produire devant la CJUE d’études scientifiques démontrant la supposée dangerosité du CBD, il est probable qu’il n’y parvienne pas devant les juridictions internes.

Mais, le feuilleton judiciaire relatif à la vente de CBD n’est pas encore terminé.

Et ce, d’autant que la Cour de cassation doit se prononcer sur cette question (Cass. Crim. 14 mai 2019, n° 18-86932), tout comme le Conseil d’Etat qui est saisi d’une demande d’annulation de l’interdiction en France.

Ainsi, un certain nombre de décisions sont encore attendues sur ce sujet.

Tous les riverains peuvent contester le refus de transférer une voie privée ouverte à la circulation publique dans le domaine public

Par une décision n° 433608 du 27 mai 2020, le Conseil d’Etat juge que tous les riverains d’une voie privée ouverte à la circulation publique ont intérêt à agir contre le refus de transférer cette voie dans le domaine public communal.

Cette utile précision du Conseil d’Etat suppose de rappeler ce qu’est le mécanisme de transfert de la propriété de la voie, son utilité et ses conditions.

● Le transfert des voies privées ouvertes à la circulation publique prévu par l’article L. 318-3 du code de l’urbanisme permet un transfert (sans expropriation) d’une propriété privée vers une propriété publique.

Elle vise à prendre acte d’une situation de fait, à savoir l’ouverture d’une voie à tous, pour conduire à son transfert d’un propriétaire privé vers un propriétaire public.

Mais bien entendu, ce transfert ne peut avoir lieu si, avant le terme de la procédure de transfert, le propriétaire de la voie renonce à laisser cette voie libre et en ferme l’accès (CE. SSR. 17 juin 2015, Commune de Noisy-le-Grand, n° 373187, mentionnée aux tables).

Ainsi, le propriétaire peut, de fait, toujours s’opposer au transfert.

● L’utilité principale de cette procédure est de transférer la charge de l’entretien de ces voies et de permettre à la collectivité d’y effectuer des travaux et de gérer ce bien qui intègre le domaine public.

En effet, une voie doit en principe être entretenue par le son propriétaire.

Dans ces conditions, l’entretien de la voie incombe normalement au propriétaire privé de la voie, même si elle est ouverte à la circulation publique. La commune peut d’ailleurs dans ce cas imposer au propriétaire négligeant de faire des travaux d’entretien de ces voies privées ouvertes (CAA Marseille, 10 décembre 2009, Commune de Sainte-Maxime, n° 08MA01875).

Il n’en va différemment que si la commune décide d’entretenir cette voie privée même si elle ne lui appartient pas. En effet, il arrive parfois que des voies privées soient, de fait et par commodité, entretenues par une commune pour assurer la sécurité des riverains. Si elle le fait, la commune n’a d’autre choix que de continuer car, à défaut, elle peut voir sa responsabilité engagée (CE. Sect. 18 mai 1973, Ville de Paris, n° 82672, publiée au Recueil ; CE. SSR. 9 février 1977, Ville de Limoges, n° 99756, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 19 octobre 1979, Société Difamelec, n° 05858, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 30 novembre 1979, Ville de Joeuf, n° 02651, mentionnée aux tables).

Le transfert de propriété de la voie privée ouverte à la circulation publique transfert donc en principe la charge de l’entretien (sauf si la commune entretient déjà la voie). De la sorte, le propriétaire privé est libéré de son obligation d’entretenir la voie (CAA Marseille, 9 juillet 2012, M. Gustave A, n° 11MA02796).

Ce transfert assure également une protection à la voie.

En effet, une fois transférée dans le domaine public, elle devient inaliénable et doit faire l’objet d’une autorisation avant toute occupation. C’est donc une garantie pour les riverains et les passants qui sont assurés de pouvoir continuer à utiliser cette voie.

● La condition principale posée à ce transfert est l’ouverture à la « circulation publique ».

Dans l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat rappelle que la circulation publique ne se réduit pas à la circulation automobile. En effet, un chemin piétonnier est regardé comme étant ouvert à la « circulation publique ».

Différentes cours administratives d’appel ont eu l’occasion de l’indiquer par le passé (voir, par exemple : CAA Paris, 12 juillet 2010, Mme Jourdan, n° 10PA00365 ; CAA Lyon, 31 mai 2011, Commune d’Aix-les-Bains, n° 09LY02935) et c’est ce qu’avait jugé la cour administrative d’appel de Nantes dans l’arrêt contesté devant le Conseil d’Etat (CAA Nantes, 18 juin 2019, Consorts A et SSCV les Viviers, n° 18NT00294).

Ainsi, le Conseil d’Etat considère qu’une voie peut être regardée comme ouverte à la circulation publique, même si les automobiles y sont interdites. Le passage des piétons suffit à faire regarder une voie comme étant ouverte à la circulation publique.

● Mais l’apport principal de la décision du Conseil d’Etat tient à la possibilité qu’il offre aux riverains de contester le refus de transfert d’une voie privée ouverte à la circulation publique vers une voie publique.

En effet, jusqu’ici la jurisprudence laissait plutôt supposer que seuls les propriétaires de la voie pouvaient contester le refus de transfert de leur voie à la commune.

La cour administrative d’appel de Lyon avait d’ailleurs expressément jugé :

« Considérant […] que s'il est loisible à tout habitant de la commune de solliciter le transfert d'une voie dans le domaine public, les personnes dépourvues d'un droit de propriété sur cette voie ne peuvent se prévaloir d'un intérêt leur permettant de contester devant le juge administratif le refus de mettre en oeuvre la procédure de transfert d'office sans indemnité » (CAA Lyon, 21 juin 2012, M. Muller, n° 11LY00363).

Le principe paraissait donc être qu’en cas de refus de transfert de la voie par l’autorité publique, seul le propriétaire de cette voie pouvait contester ce refus. En revanche, les riverains de la voie, même s’ils en avaient l’usage, ne pouvaient pas contester ce refus.

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat prend cependant le contre-pied de cette position. En effet, il juge :

« 5. Le transfert d'une voie privée ouverte à la circulation publique dans le domaine public communal ayant notamment pour effet de ne plus faire dépendre le maintien de l'ouverture à la circulation publique de la voie du seul consentement de ses propriétaires et de mettre son entretien à la charge de la commune, les riverains de la voie justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour demander l'annulation […] ».

Il estime ainsi que les riverains, qui sont dépendants de l’autorisation du propriétaire de la voie privée pour l’utiliser, ont intérêt à contester le refus de transférer cette voie dans le domaine public.

Cette solution apparaît logique dans la mesure où il ne peut être nié que le transfert de la voie dans le domaine public a une importance pour les riverains. En effet, la qualification de voie publique assure un accès certain à la voie.

Dès lors, cela signifie désormais que les riverains d’une voie privée ouverte à la circulation publique pourront demander l’intégration de cette voie à la voirie publique et contester l’éventuel refus qui leur sera opposé.

Précisions sur la radiation des cadres d'un fonctionnaire pour une condamnation pour crime ou délit contraire aux mœurs

Par une décision n° 418178 du 6 novembre 2019, le Conseil d’Etat apporte d’utiles précisions sur le régime de la des radiations des cadres prononcées à l’encontre des fonctionnaires exerçant dans un établissement scolaire en cas de une condamnation pour crime ou délit contraire aux mœurs, sans pour autant lever les doutes quant à la procédure applicable à ces décisions.

En effet, il convient de rappeler qu’en vertu de l’article L. 911-5 du code de l’éducation, il n’est pas possible d’être employé dans un établissement scolaire si l’on a été condamné pour un « crime ou délit contraire à la probité et aux mœurs ».

Dès lors, si le fonctionnaire est condamné au cours de sa carrière, il doit être radié des cadres. Cette condition primordiale à son employabilité n’étant plus remplie, il ne peut être maintenu dans les effectifs.

Toutefois, la nature exacte de cette décision et le régime auquel elle est soumise demeurent partiellement indéfinis.

  • Concernant sa nature, la décision commentée apporte d’utiles précisions

En effet, la décision commentée, telle qu’éclairée par les conclusions du rapporteur public Raphaël Chambon, tranche la qualification de la décision de radiation des cadres prise en raison d’une telle condamnation.

1. Le Conseil d’Etat considère qu’il s’agit d’une décision recognitive et non d’une décision prise en vertu d’une compétence liée.

Cette précision, qui peut paraître purement technique de prime abord a en réalité une importance non négligeable puisqu’elle détermine les moyens qu’il sera possible de soulever contre la décision de radiation des cadres du fonctionnaire. En effet, ces deux types de décisions se distinguent :

  • Les décisions recognitives se « bornent à constater » une situation qui préexiste (comme le rappelle Raphaël Chambon dans ses conclusions).

Comme le souligne Raphaël Chambon dans ses conclusions, la jurisprudence antérieure du Conseil d’Etat était contradictoire sur ce point, certaines décisions considérant que ce type de radiation des cadres est une compétence liée (CE 17 juin 1960, Baudot, p. 405 ; CE. SSR. 22 mars 1999, Georges Q, n° 191393, publiée au Recueil) tandis que d’autres ont jugé qu’il s’agissait d’un décision recognitive (CE. SSR. 22 avril 1992, Jacky Y, n° 99671, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 21 avril 2000, Patrick G, n° 197388, mentionnée aux tables).

Cette divergence se retrouve d’ailleurs assez logiquement dans la jurisprudence des juridictions du fond, comme cela était indiqué dans un précédent commentaire La condamnation pour crime ou délit contraire aux moeurs d'un agent exerçant dans un établissement scolaire (pour des arrêts retenant la compétence liée : CAA Versailles, 2 novembre 2006, n° 05VE00120 ; CAA Bordeaux, 8 mars 2011, n° 10BX01886 ; pour un arrêt retenant le caractère recognitif : CAA Paris, 3 avril 2014, n° 13PA00415).

Dans la décision commentée, sur proposition du rapporteur public Raphaël Chambon, le Conseil d’Etat retient que ce type de décision est une décision recognitive.

Autrement dit, il estime que dans cette hypothèse, l’administration se borne à constater, par la radiation des cadres, la disparition d’un lien qui n’existe déjà plus.

En effet, comme le fonctionnaire ne remplit plus, dès sa condamnation, une condition essentielle de son employabilité, le lien est – virtuellement – rompu dès cette condamnation.

La décision de radiation des cadres du fonctionnaire ne fait donc que « tirer les conséquences » de cette incapacité.

2. Le Conseil d’Etat en déduit qu’en l’espèce, la décision de radiation des cadres pouvait légalement être rétroactive.

La radiation du fonctionnaire avait eu lieu le 3 mars 2015 mais prenait effet à la date de la condamnation définitive (soit le 29 octobre 2014). C’est ce que critiquait le fonctionnaire radié et la cour administrative d’appel lui avait donné raison.

En effet, il est jugé de manière constante qu’en principe un acte réglementaire ne peut pas être rétroactif. Autrement dit, il ne peut pas réglementer le passé (CE. Ass. 25 juin 1948, SARL du journal « L’Aurore », n° 94511, publiée au Recueil).

Toutefois, ce principe connaît des limites et notamment pour les décisions recognitives.

Comme ces décisions sont regardées comme ne faisant que prendre acte d’une situation préexistante, elles peuvent légalement réglementer le passé.

Dès lors, en l’espèce, le Conseil d’Etat censure l’arrêt de la cour et juge que la décision de radiation du fonctionnaire pouvait prendre effet à une date antérieure à son édiction (ce qui a pour conséquence pratique d’imposer le reversement par le fonctionnaire des salaires qu’il a perçus dans l’intervalle).

  • Concernant son régime, la décision commentée laisse le débat ouvert

Comme l’indiquait le commentaire précédent, la question des moyens qui peuvent être soulevés à l’encontre de ces décisions de radiation des cadres reste en suspens.

En effet, il est désormais clair (sous réserve d’un nouveau revirement de jurisprudence) que les décisions de radiation des cadres prises à la suite d’une condamnation pour un crime ou délit contraire aux bonnes mœurs sont des décisions recognitives.

Les conclusions de Raphaël Chambon apportent d’utiles précisions sur le raisonnement en deux temps de l’administration :

  • Dans un premier temps, elle porte une appréciation sur la nature de la condamnation, pour déterminer si elle est contraire à la probité ou aux bonnes mœurs.
  • Dans un second temps, elle prend la décision recognitive de radiation des cadres dans laquelle elle tire les conséquences de l’incapacité.

Mais il n’est toujours pas déterminé avec clarté si le premier temps de la décision suppose la motivation de la décision et la communication du dossier à l’agent.

C’est ce qu’avait jugé la cour administrative d’appel de Paris dans deux arrêts (CAA Paris, 24 septembre 2013, n° 11PA05024 ; CAA Paris, 3 avril 2014, n° 13PA00415), en estimant que – même recognitive – la décision était en décision défavorable prise en considération de la personne puisqu’elle conduisait à la radiation de l’agent. Elle en a déduit que la qualification de condamnation contraire à la probité ou aux bonnes mœurs ne pouvait intervenir sans communication préalable de son dossier à l’agent et sans motivation de la qualification de condamnation « contraire à la probité et aux mœurs ».

Cette position apparaît logique dans la mesure où si le raisonnement débouche sur une décision recognitive, la première partie du raisonnement est, quant à elle, une qualification classique et constitue un acte défavorable à l’agent.

Toutefois, cette solution n’est confirmée ni par la décision du Conseil d’Etat (mais cette question ne lui était pas soumise) ni par les conclusions du rapporteur public qui n’abordent pas ce point.

Il est donc probable que la radiation des cadres pour la condamnation d’un fonctionnaire pour un crime ou délit « contraire à la probité et aux mœurs » continue à donner lieu à des litiges soumis au Conseil d’Etat.

L’importance de la désignation nominative des établissements adaptés aux besoins de l’enfant dans les décisions de la CDAPH

Une décision n° 412440 du 8 novembre 2019 du Conseil d’Etat met en exergue l’importance du libellé des décisions de la CDAPH.

1. En effet, dans cette affaire, était en cause le défaut de scolarisation d’une jeune fille en situation de handicap pendant deux ans.

Tout d’abord scolarisée à l’institut régional de jeunes sourds de Poitiers, elle avait ensuite été orientée par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) vers un parcours en « établissement d'éducation sensorielle pour déficients auditifs » mais sans que la décision de la CDAPH ne désigne d’établissement déterminé.

Les parents de cette enfant n’avaient alors pas pu l’inscrire, pendant deux ans, de sorte qu’elle avait été déscolarisée.

Ils ont donc recherché la responsabilité de l’Etat du fait de cette situation en raison de son obligation de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour assurer de manière effective le droit à l’éducation et l’obligation scolaire pour les enfants atteints de handicap.

2. En effet, il convient de rappeler que l’Etat a l’obligation d’assurer la scolarisation des enfants atteints de handicap au même titre que les autres enfants, sans qu’il puisse se prévaloir de l’insuffisance des places disponibles (voir sur ce point : L'Etat est responsable de l'absence de place adaptée pour un enfant handicapé).

Il est désormais jugé de manière claire que les difficultés rencontrées par ces enfants et le manque de places dans des structures adaptées (CE. SSR. 8 avril 2009, n° 311434, publiée au Recueil) ne peut justifier leur absence de scolarisation.

Il a également été précisé que la responsabilité de l’Etat pour sa carence est engagée dans l’hypothèse où la CDAPH ne prend pas de décision d’orientation à l’égard d’un enfant lorsque cette absence de décision de la CDAPH est fondée sur l’insuffisance des structures d’accueil (CE. SSJS. 29 décembre 2014, n° 371707).

3. Toutefois, dans la décision commentée, et malgré l’absence de scolarisation de l’enfant pendant deux ans, le Conseil d’Etat écarte la responsabilité de l’Etat.

Pour cela, il se fonde sur deux éléments :

  • D’une part, il estime que l’Etat ne peut voir sa responsabilité engagée du fait des décisions prises par la CDAPH au nom de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH).
  • D’autre part, il relève que, dans cette affaire, la CDAPH s’était abstenue de désigner un établissement adapté aux besoins de l’enfant en l’orientant vers un parcours en « établissement d'éducation sensorielle pour déficients auditifs ».

Dans ces conditions, il estime que l’absence de scolarisation de l’enfant n’est pas due à une carence de l’Etat mais à une insuffisance de la décision de la CDAPH, dont il n’est pas responsable.

Le Conseil d’Etat va d’ailleurs plus loin en considérant que l’Etat :

  • N’avait pas la compétence pour orienter l’enfant vers un établissement ou un service donné,
  • N’avait pas la compétence pour imposer l’inscription d’un enfant à un établissement tel que l'Institut régional de jeunes sourds de Poitiers (qui est un établissement géré par une association et non par les pouvoirs publics, bien qu’il soit en charge d’un service public).

Autrement dit, la compétence dévolue à la CDAPH par les articles L. 351-1 et 351-2 du code de l’éducation pour l’orientation des enfants atteints de handicap et la désignation des établissements est exclusive. De sorte que l’Etat ne peut pas se substituer à la CDAPH en cas d’un insuffisant exercice de sa compétence.

Cette affirmation est quelque peu contradictoire avec l’affirmation de principe rappelée par le Conseil d’Etat au début de sa décision selon laquelle « il incombe à l'Etat, au titre de sa mission d'organisation générale du service public de l'éducation, de prendre l'ensemble des mesures et de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour que ce droit et cette obligation aient, pour les enfants handicapés, un caractère effectif ».

Ainsi, il y a donc en réalité une limite à cette obligation générale de l’Etat, à savoir les compétences qu’il a décidé de confier à d’autres autorités.

4. Dès lors, cette affaire montre l’importance de la rédaction des décisions de la CDAPH.

En effet, celle-ci doit bien prendre soin de désigner les établissements susceptibles de recevoir l’enfant en vertu de l’article L. 351-2 du code de l’éducation, ou d’indiquer qu’elle ne désigne aucun établissement en l’absence de place disponibles.

A défaut, l’Etat pourra rejeter, comme en l’espèce, la responsabilité de l’absence de scolarisation sur la CDAPH dont la responsabilité ne relève pas – comme l’indique ici le Conseil d’Etat – de la compétence du juge administratif, mais du juge judiciaire.

Le Conseil d’Etat précise les différentes possibilités de suspension des PUPH

Par une décision n° 422922 du 5 février 2020, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de rappeler et de préciser les pouvoirs de suspension dont disposent l’université, le centre hospitalier, l’ARS et les ministres de tutelle à l’égard des professeurs des universités - praticiens hospitaliers (PUPH).

En effet, les PUPH, comme tous les fonctionnaires (voir l’article La suspension dans la fonction publique), peuvent faire l’objet d’une suspension à titre conservatoire. Mais la spécificité de leurs fonctions, à la fois médicales et universitaires les placent dans une situation particulière et sous l’autorité de plusieurs administrations.

Dans l’affaire dont a eu à connaître le Conseil d’Etat, était en cause une PUPH accusée par de nombreux collègues d’un harcèlement moral à l’originee d’une dégradation des conditions de travail et des activités universitaires.

Après un rapport de l’inspection générale sur son comportement, l’intéressée avait fait l’objet de plusieurs suspensions de fonctions :

  • Celle du président de l’université pour ses fonctions universitaires,
  • Celle du directeur du centre hospitalier pour ses fonctions médicales,
  • Celle prononcée conjointement par les ministres de l’éducation et de la santé.

Ces trois décisions ont été contestées par la PUPH. In fine, seule l’une de ces décisions est annulée. Mais cette décision est surtout l’occasion pour le Conseil d’Etat de rappeler les conditions dans lesquelles peut intervenir la suspension d’un PUPH et la réparation des compétences entre les différentes autorités.

  • La suspension par l’université

La suspension peut tout d’abord intervenir sur les fonctions universitaires du PUPH. Cela n’affecte pas en principe ses activités médicales mais uniquement ses fonctions d’enseignement.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat rappelle que cette suspension peut intervenir sur le fondement de l’article L. 951-4 du code de l’éducation à deux conditions cumulatives :

Ainsi, à la différence des autres fonctionnaires, il ne suffit pas que les faits imputés au fonctionnaire soient suffisamment vraisemblables et graves, il faut également qu’ils perturbent le service.

  • La suspension par l’ARS

L’agence régionale de santé (ARS) peut également suspendre, en cas d’urgence, sur le fondement de l’article L. 4113-14 du code de la santé publique, l’autorisation d’exercer d’un PUPH dans l’hypothèse où il expose ses patients à un danger grave.

Ce type de suspension n’a donc rien à voir avec le caractère fautif du comportement d’un PUPH à l’égard, par exemple, de ses collègues.

Cette suspension est tournée vers la santé des patients et uniquement vers elle. Ce n’est que quand ces derniers sont face à un grave danger constitué par le médecin en cause que l’ARS peut suspendre en urgence l’autorisation d’exercer du médecin.

  • La suspension par les ministres de tutelle

Comme cela ressort des développements qui précèdent, un PUPH peut, d’une part, faire l’objet d’une suspension de ses fonctions universitaires, comme tout autre fonctionnaire dans l’attente d’une procédure disciplinaire et, d’autre part, être suspendu de ses fonctions médicales par l’ARS si son exercice fait peser un grave danger sur ses patients.

En plus de ces textes généraux qui s’appliquent, pour les premiers, à tous les membres de l’enseignement supérieur et, pour les seconds, à tous les médecins, il existe un texte spécifique pour les PUPH.

En effet, l’article 25 du décret n° 84-135 du 24 février 1984 prévoit également une possibilité de suspension, cette fois générale, de l’ensemble des fonctions d’un PUPH en cas de procédure disciplinaire à son encontre.

Dans cette hypothèse, les ministres de l’éducation et de la santé peuvent décider de suspendre le PUPH si « l'intérêt du service l'exige ».

Ainsi, dans ce cas, la suspension est encore soumise à des conditions différentes, qui sont les suivantes :

  • L’agent doit faire l’objet d’une procédure disciplinaire.
  • L’intérêt du service exige sa suspension. Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat estime que la « profonde dégradation des conditions de travail » justifie l’intérêt du service de cette suspension.

Dans ce type d’hypothèse, les ministres peuvent suspendre le PUPH.

  • La suspension par la direction du centre hospitalier

Une quatrième et dernière possibilité de suspension est prévue par la jurisprudence.

En effet, le Conseil d’Etat a considéré de longue date que le centre hospitalier pour lequel travaille le médecin peut, même sans texte, le suspendre (CE. SSR. 4 janvier 1995, CHG de Bagnols-sur-Cèze, n° 128490, mentionnée aux tables ; CE SSR. 15 décembre 2000, M. X et Syndicat des professeurs hospitalo-universitaires, n° 194807, publiée au Recueil).

La reconnaissance de ce pouvoir n’a, en soi, rien de surprenant car l’administration dispose de nombreux pouvoir, même sans texte, pour prendre des mesures conservatoires de protection du service ou des usagers dans l’attente d’une sanction (CAA Lyon, 18 mars 2014, M. D c. France Télécom, n° 13LY00275 ; CAA Paris, 26 juin 2007, Mme Froidurot, n° 05PA01294 ; CAA Versailles, 14 mars 2006, M. Souleymane Toure, n° 03VE02879 ; CAA Paris, 28 décembre 2005, Mme Gonnet, n° 02PA02984).

Toutefois, au cas présent, ce pouvoir est soumis à des conditions très strictes précisées dans la décision commentée. En effet, le Conseil d’Etat indique que ce pouvoir de suspension reconnu sans texte ne peut être mis en œuvre que dans des « circonstances exceptionnelles ».

Autrement dit, ce type de suspension ne peut intervenir que dans des hypothèses extrêmement limitées. Le Conseil d’Etat pose trois conditions cumulatives à cette suspension :

  • Une mise en péril imminente de la continuité du service,
  • Une mise en péril imminente de la sécurité des patients,
  • Une information immédiate des autorités de nomination (autrement dit des ministres).

Ainsi, ce type de suspension ne peut être mis en œuvre qu’en cas d’extrême urgence, si un médecin constitue un réel danger et qu’il n’est pas possible d’attendre que les autorités compétentes à l’égard de ce médecin aient pris une décision le concernant.

  • Application à l’affaire soumise au Conseil d’Etat

Dans le dossier dont le Conseil d’Etat avait à connaître, 3 des 4 pouvoirs de suspension avaient été mis en œuvre. En effet, la PUPH avait été suspendue par :

  • L'université,
  • Le centre hospitalier,
  • Les ministres.

Deux de ces trois décisions sont confirmées. En effet, le Conseil d’Etat considère, d’une part, que les nombreux témoignages quant au comportement de la PUPH en question rendaient ses fautes suffisamment graves et vraisemblables, d’autre part, que le service a été suffisamment perturbé par ces faits. Il considère donc que l’université puis les ministres pouvaient la suspendre de ses fonctions dans l’attente de l’issue de la procédure disciplinaire.

En revanche, la suspension décidée par le centre hospitalier (qui ne pouvait être prononcée qu’en cas de circonstances exceptionnelles tenant au danger pour la continuité du service et à la sécurité des patients) est annulée.

En effet, le Conseil d’Etat considère que le maintien de cette PUPH dans son service médical ne menaçait pas la sécurité des patients et la continuité du service.

Cela démontre donc que, pour ce type très particulier de suspension, les conditions d’application sont extrêmement strictes.

Le maintien de la suspension prononcée contre le doyen de l’université de Montpellier à la suite des violences des 22-23 mars 2018 est légal

Par une décision n° 428099 du 24 décembre 2019, le Conseil d’Etat estime que l’ex-doyen de l’université de Montpellier, qui avait été suspendu de ses fonctions à la suite des violences intervenues au sein de l’université au cours de la nuit des 22 et 23 mars 2018, pouvait voir cette suspension prolongée pendant près d’un an.

Dans cette affaire, sont en cause les événements qui se sont déroulés à l’université de Montpellier à l’occasion des mouvements contre la réforme des universités en mars 2018.

En effet, au cours de ces mouvements étudiants, l’université de Montpellier a été occupée par les étudiants et, dans la nuit du 22 et 23 mars 2018, ces derniers ont été attaqués par des personnes cagoulées armées de bâtons et de matraques.

Des soupçons avaient alors très vite été portés sur le doyen de la faculté de droit et sur différents enseignants, qui auraient facilité voire participé aux actions violentes contre les étudiants occupant l’université.

Ces soupçons avaient d’ailleurs été rapidement confirmés par l’administration à travers un rapport de l’inspection générale de l’éducation nationale.

Aussi, le doyen de l’université avait été suspendu de ses fonctions sur le fondement de l’article L. 951-4 du code de l’éducation qui permet de suspendre, pendant une durée maximale d’an, un enseignant.

Deux conditions cumulatives sont posées pour une telle suspension :

Au cas présent, était en cause non pas la suspension en elle-même mais le maintien de cette suspension.

En effet, une première suspension avait été prononcée le 28 mars 2018 (soit quelques jours après les faits) et avait été prolongée plusieurs fois et, une dernière fois le 20 décembre 2018 pour trois mois.

C’est cette ultime suspension que le doyen contestait devant le Conseil d’Etat.

Toutefois, ce dernier estime que les deux conditions mentionnées ci-dessus sont remplies :

  • D’une part, les faits imputés au doyen sont suffisamment vraisemblables et graves. La Haute juridiction se fonde, pour ce faire, sur le rapport de l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale.
  • D’autre part, l’émotion suscitée par ces événements était encore vive plusieurs mois après les faits de sorte que le « déroulement normal des activités d’enseignement au sein de l’université » rendait nécessaire le maintien de cette suspension.

Cette première décision du Conseil d’Etat dans cette affaire médiatique ne devrait pas être la dernière.

En effet, des sanctions, actuellement portées devant le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER), ont été prononcée contre le doyen et certains professeurs. Nul doute qu’elles seront, in fine, soumises au Conseil d’Etat.

Droit de retrait des enseignants et coronavirs (Codiv-19)

Voici mon intervention dans le journal Marianne à propos de l'exercice du droit de retrait des enseignants au moment du déconfinement, en raison du Codiv-19 (coronavirus) : https://www.marianne.net/societe/reouverture-des-ecoles-pourquoi-il-sera-delicat-pour-les-enseignants-de-faire-valoir-leur