Billets de roze-bruno

Précisions sur la radiation des cadres d'un fonctionnaire pour une condamnation pour crime ou délit contraire aux mœurs

Par une décision n° 418178 du 6 novembre 2019, le Conseil d’Etat apporte d’utiles précisions sur le régime de la des radiations des cadres prononcées à l’encontre des fonctionnaires exerçant dans un établissement scolaire en cas de une condamnation pour crime ou délit contraire aux mœurs, sans pour autant lever les doutes quant à la procédure applicable à ces décisions.

En effet, il convient de rappeler qu’en vertu de l’article L. 911-5 du code de l’éducation, il n’est pas possible d’être employé dans un établissement scolaire si l’on a été condamné pour un « crime ou délit contraire à la probité et aux mœurs ».

Dès lors, si le fonctionnaire est condamné au cours de sa carrière, il doit être radié des cadres. Cette condition primordiale à son employabilité n’étant plus remplie, il ne peut être maintenu dans les effectifs.

Toutefois, la nature exacte de cette décision et le régime auquel elle est soumise demeurent partiellement indéfinis.

  • Concernant sa nature, la décision commentée apporte d’utiles précisions

En effet, la décision commentée, telle qu’éclairée par les conclusions du rapporteur public Raphaël Chambon, tranche la qualification de la décision de radiation des cadres prise en raison d’une telle condamnation.

1. Le Conseil d’Etat considère qu’il s’agit d’une décision recognitive et non d’une décision prise en vertu d’une compétence liée.

Cette précision, qui peut paraître purement technique de prime abord a en réalité une importance non négligeable puisqu’elle détermine les moyens qu’il sera possible de soulever contre la décision de radiation des cadres du fonctionnaire. En effet, ces deux types de décisions se distinguent :

  • Les décisions recognitives se « bornent à constater » une situation qui préexiste (comme le rappelle Raphaël Chambon dans ses conclusions).

Comme le souligne Raphaël Chambon dans ses conclusions, la jurisprudence antérieure du Conseil d’Etat était contradictoire sur ce point, certaines décisions considérant que ce type de radiation des cadres est une compétence liée (CE 17 juin 1960, Baudot, p. 405 ; CE. SSR. 22 mars 1999, Georges Q, n° 191393, publiée au Recueil) tandis que d’autres ont jugé qu’il s’agissait d’un décision recognitive (CE. SSR. 22 avril 1992, Jacky Y, n° 99671, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 21 avril 2000, Patrick G, n° 197388, mentionnée aux tables).

Cette divergence se retrouve d’ailleurs assez logiquement dans la jurisprudence des juridictions du fond, comme cela était indiqué dans un précédent commentaire La condamnation pour crime ou délit contraire aux moeurs d'un agent exerçant dans un établissement scolaire (pour des arrêts retenant la compétence liée : CAA Versailles, 2 novembre 2006, n° 05VE00120 ; CAA Bordeaux, 8 mars 2011, n° 10BX01886 ; pour un arrêt retenant le caractère recognitif : CAA Paris, 3 avril 2014, n° 13PA00415).

Dans la décision commentée, sur proposition du rapporteur public Raphaël Chambon, le Conseil d’Etat retient que ce type de décision est une décision recognitive.

Autrement dit, il estime que dans cette hypothèse, l’administration se borne à constater, par la radiation des cadres, la disparition d’un lien qui n’existe déjà plus.

En effet, comme le fonctionnaire ne remplit plus, dès sa condamnation, une condition essentielle de son employabilité, le lien est – virtuellement – rompu dès cette condamnation.

La décision de radiation des cadres du fonctionnaire ne fait donc que « tirer les conséquences » de cette incapacité.

2. Le Conseil d’Etat en déduit qu’en l’espèce, la décision de radiation des cadres pouvait légalement être rétroactive.

La radiation du fonctionnaire avait eu lieu le 3 mars 2015 mais prenait effet à la date de la condamnation définitive (soit le 29 octobre 2014). C’est ce que critiquait le fonctionnaire radié et la cour administrative d’appel lui avait donné raison.

En effet, il est jugé de manière constante qu’en principe un acte réglementaire ne peut pas être rétroactif. Autrement dit, il ne peut pas réglementer le passé (CE. Ass. 25 juin 1948, SARL du journal « L’Aurore », n° 94511, publiée au Recueil).

Toutefois, ce principe connaît des limites et notamment pour les décisions recognitives.

Comme ces décisions sont regardées comme ne faisant que prendre acte d’une situation préexistante, elles peuvent légalement réglementer le passé.

Dès lors, en l’espèce, le Conseil d’Etat censure l’arrêt de la cour et juge que la décision de radiation du fonctionnaire pouvait prendre effet à une date antérieure à son édiction (ce qui a pour conséquence pratique d’imposer le reversement par le fonctionnaire des salaires qu’il a perçus dans l’intervalle).

  • Concernant son régime, la décision commentée laisse le débat ouvert

Comme l’indiquait le commentaire précédent, la question des moyens qui peuvent être soulevés à l’encontre de ces décisions de radiation des cadres reste en suspens.

En effet, il est désormais clair (sous réserve d’un nouveau revirement de jurisprudence) que les décisions de radiation des cadres prises à la suite d’une condamnation pour un crime ou délit contraire aux bonnes mœurs sont des décisions recognitives.

Les conclusions de Raphaël Chambon apportent d’utiles précisions sur le raisonnement en deux temps de l’administration :

  • Dans un premier temps, elle porte une appréciation sur la nature de la condamnation, pour déterminer si elle est contraire à la probité ou aux bonnes mœurs.
  • Dans un second temps, elle prend la décision recognitive de radiation des cadres dans laquelle elle tire les conséquences de l’incapacité.

Mais il n’est toujours pas déterminé avec clarté si le premier temps de la décision suppose la motivation de la décision et la communication du dossier à l’agent.

C’est ce qu’avait jugé la cour administrative d’appel de Paris dans deux arrêts (CAA Paris, 24 septembre 2013, n° 11PA05024 ; CAA Paris, 3 avril 2014, n° 13PA00415), en estimant que – même recognitive – la décision était en décision défavorable prise en considération de la personne puisqu’elle conduisait à la radiation de l’agent. Elle en a déduit que la qualification de condamnation contraire à la probité ou aux bonnes mœurs ne pouvait intervenir sans communication préalable de son dossier à l’agent et sans motivation de la qualification de condamnation « contraire à la probité et aux mœurs ».

Cette position apparaît logique dans la mesure où si le raisonnement débouche sur une décision recognitive, la première partie du raisonnement est, quant à elle, une qualification classique et constitue un acte défavorable à l’agent.

Toutefois, cette solution n’est confirmée ni par la décision du Conseil d’Etat (mais cette question ne lui était pas soumise) ni par les conclusions du rapporteur public qui n’abordent pas ce point.

Il est donc probable que la radiation des cadres pour la condamnation d’un fonctionnaire pour un crime ou délit « contraire à la probité et aux mœurs » continue à donner lieu à des litiges soumis au Conseil d’Etat.

L’importance de la désignation nominative des établissements adaptés aux besoins de l’enfant dans les décisions de la CDAPH

Une décision n° 412440 du 8 novembre 2019 du Conseil d’Etat met en exergue l’importance du libellé des décisions de la CDAPH.

1. En effet, dans cette affaire, était en cause le défaut de scolarisation d’une jeune fille en situation de handicap pendant deux ans.

Tout d’abord scolarisée à l’institut régional de jeunes sourds de Poitiers, elle avait ensuite été orientée par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) vers un parcours en « établissement d'éducation sensorielle pour déficients auditifs » mais sans que la décision de la CDAPH ne désigne d’établissement déterminé.

Les parents de cette enfant n’avaient alors pas pu l’inscrire, pendant deux ans, de sorte qu’elle avait été déscolarisée.

Ils ont donc recherché la responsabilité de l’Etat du fait de cette situation en raison de son obligation de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour assurer de manière effective le droit à l’éducation et l’obligation scolaire pour les enfants atteints de handicap.

2. En effet, il convient de rappeler que l’Etat a l’obligation d’assurer la scolarisation des enfants atteints de handicap au même titre que les autres enfants, sans qu’il puisse se prévaloir de l’insuffisance des places disponibles (voir sur ce point : L'Etat est responsable de l'absence de place adaptée pour un enfant handicapé).

Il est désormais jugé de manière claire que les difficultés rencontrées par ces enfants et le manque de places dans des structures adaptées (CE. SSR. 8 avril 2009, n° 311434, publiée au Recueil) ne peut justifier leur absence de scolarisation.

Il a également été précisé que la responsabilité de l’Etat pour sa carence est engagée dans l’hypothèse où la CDAPH ne prend pas de décision d’orientation à l’égard d’un enfant lorsque cette absence de décision de la CDAPH est fondée sur l’insuffisance des structures d’accueil (CE. SSJS. 29 décembre 2014, n° 371707).

3. Toutefois, dans la décision commentée, et malgré l’absence de scolarisation de l’enfant pendant deux ans, le Conseil d’Etat écarte la responsabilité de l’Etat.

Pour cela, il se fonde sur deux éléments :

  • D’une part, il estime que l’Etat ne peut voir sa responsabilité engagée du fait des décisions prises par la CDAPH au nom de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH).
  • D’autre part, il relève que, dans cette affaire, la CDAPH s’était abstenue de désigner un établissement adapté aux besoins de l’enfant en l’orientant vers un parcours en « établissement d'éducation sensorielle pour déficients auditifs ».

Dans ces conditions, il estime que l’absence de scolarisation de l’enfant n’est pas due à une carence de l’Etat mais à une insuffisance de la décision de la CDAPH, dont il n’est pas responsable.

Le Conseil d’Etat va d’ailleurs plus loin en considérant que l’Etat :

  • N’avait pas la compétence pour orienter l’enfant vers un établissement ou un service donné,
  • N’avait pas la compétence pour imposer l’inscription d’un enfant à un établissement tel que l'Institut régional de jeunes sourds de Poitiers (qui est un établissement géré par une association et non par les pouvoirs publics, bien qu’il soit en charge d’un service public).

Autrement dit, la compétence dévolue à la CDAPH par les articles L. 351-1 et 351-2 du code de l’éducation pour l’orientation des enfants atteints de handicap et la désignation des établissements est exclusive. De sorte que l’Etat ne peut pas se substituer à la CDAPH en cas d’un insuffisant exercice de sa compétence.

Cette affirmation est quelque peu contradictoire avec l’affirmation de principe rappelée par le Conseil d’Etat au début de sa décision selon laquelle « il incombe à l'Etat, au titre de sa mission d'organisation générale du service public de l'éducation, de prendre l'ensemble des mesures et de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour que ce droit et cette obligation aient, pour les enfants handicapés, un caractère effectif ».

Ainsi, il y a donc en réalité une limite à cette obligation générale de l’Etat, à savoir les compétences qu’il a décidé de confier à d’autres autorités.

4. Dès lors, cette affaire montre l’importance de la rédaction des décisions de la CDAPH.

En effet, celle-ci doit bien prendre soin de désigner les établissements susceptibles de recevoir l’enfant en vertu de l’article L. 351-2 du code de l’éducation, ou d’indiquer qu’elle ne désigne aucun établissement en l’absence de place disponibles.

A défaut, l’Etat pourra rejeter, comme en l’espèce, la responsabilité de l’absence de scolarisation sur la CDAPH dont la responsabilité ne relève pas – comme l’indique ici le Conseil d’Etat – de la compétence du juge administratif, mais du juge judiciaire.

Le Conseil d’Etat précise les différentes possibilités de suspension des PUPH

Par une décision n° 422922 du 5 février 2020, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de rappeler et de préciser les pouvoirs de suspension dont disposent l’université, le centre hospitalier, l’ARS et les ministres de tutelle à l’égard des professeurs des universités - praticiens hospitaliers (PUPH).

En effet, les PUPH, comme tous les fonctionnaires (voir l’article La suspension dans la fonction publique), peuvent faire l’objet d’une suspension à titre conservatoire. Mais la spécificité de leurs fonctions, à la fois médicales et universitaires les placent dans une situation particulière et sous l’autorité de plusieurs administrations.

Dans l’affaire dont a eu à connaître le Conseil d’Etat, était en cause une PUPH accusée par de nombreux collègues d’un harcèlement moral à l’originee d’une dégradation des conditions de travail et des activités universitaires.

Après un rapport de l’inspection générale sur son comportement, l’intéressée avait fait l’objet de plusieurs suspensions de fonctions :

  • Celle du président de l’université pour ses fonctions universitaires,
  • Celle du directeur du centre hospitalier pour ses fonctions médicales,
  • Celle prononcée conjointement par les ministres de l’éducation et de la santé.

Ces trois décisions ont été contestées par la PUPH. In fine, seule l’une de ces décisions est annulée. Mais cette décision est surtout l’occasion pour le Conseil d’Etat de rappeler les conditions dans lesquelles peut intervenir la suspension d’un PUPH et la réparation des compétences entre les différentes autorités.

  • La suspension par l’université

La suspension peut tout d’abord intervenir sur les fonctions universitaires du PUPH. Cela n’affecte pas en principe ses activités médicales mais uniquement ses fonctions d’enseignement.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat rappelle que cette suspension peut intervenir sur le fondement de l’article L. 951-4 du code de l’éducation à deux conditions cumulatives :

Ainsi, à la différence des autres fonctionnaires, il ne suffit pas que les faits imputés au fonctionnaire soient suffisamment vraisemblables et graves, il faut également qu’ils perturbent le service.

  • La suspension par l’ARS

L’agence régionale de santé (ARS) peut également suspendre, en cas d’urgence, sur le fondement de l’article L. 4113-14 du code de la santé publique, l’autorisation d’exercer d’un PUPH dans l’hypothèse où il expose ses patients à un danger grave.

Ce type de suspension n’a donc rien à voir avec le caractère fautif du comportement d’un PUPH à l’égard, par exemple, de ses collègues.

Cette suspension est tournée vers la santé des patients et uniquement vers elle. Ce n’est que quand ces derniers sont face à un grave danger constitué par le médecin en cause que l’ARS peut suspendre en urgence l’autorisation d’exercer du médecin.

  • La suspension par les ministres de tutelle

Comme cela ressort des développements qui précèdent, un PUPH peut, d’une part, faire l’objet d’une suspension de ses fonctions universitaires, comme tout autre fonctionnaire dans l’attente d’une procédure disciplinaire et, d’autre part, être suspendu de ses fonctions médicales par l’ARS si son exercice fait peser un grave danger sur ses patients.

En plus de ces textes généraux qui s’appliquent, pour les premiers, à tous les membres de l’enseignement supérieur et, pour les seconds, à tous les médecins, il existe un texte spécifique pour les PUPH.

En effet, l’article 25 du décret n° 84-135 du 24 février 1984 prévoit également une possibilité de suspension, cette fois générale, de l’ensemble des fonctions d’un PUPH en cas de procédure disciplinaire à son encontre.

Dans cette hypothèse, les ministres de l’éducation et de la santé peuvent décider de suspendre le PUPH si « l'intérêt du service l'exige ».

Ainsi, dans ce cas, la suspension est encore soumise à des conditions différentes, qui sont les suivantes :

  • L’agent doit faire l’objet d’une procédure disciplinaire.
  • L’intérêt du service exige sa suspension. Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat estime que la « profonde dégradation des conditions de travail » justifie l’intérêt du service de cette suspension.

Dans ce type d’hypothèse, les ministres peuvent suspendre le PUPH.

  • La suspension par la direction du centre hospitalier

Une quatrième et dernière possibilité de suspension est prévue par la jurisprudence.

En effet, le Conseil d’Etat a considéré de longue date que le centre hospitalier pour lequel travaille le médecin peut, même sans texte, le suspendre (CE. SSR. 4 janvier 1995, CHG de Bagnols-sur-Cèze, n° 128490, mentionnée aux tables ; CE SSR. 15 décembre 2000, M. X et Syndicat des professeurs hospitalo-universitaires, n° 194807, publiée au Recueil).

La reconnaissance de ce pouvoir n’a, en soi, rien de surprenant car l’administration dispose de nombreux pouvoir, même sans texte, pour prendre des mesures conservatoires de protection du service ou des usagers dans l’attente d’une sanction (CAA Lyon, 18 mars 2014, M. D c. France Télécom, n° 13LY00275 ; CAA Paris, 26 juin 2007, Mme Froidurot, n° 05PA01294 ; CAA Versailles, 14 mars 2006, M. Souleymane Toure, n° 03VE02879 ; CAA Paris, 28 décembre 2005, Mme Gonnet, n° 02PA02984).

Toutefois, au cas présent, ce pouvoir est soumis à des conditions très strictes précisées dans la décision commentée. En effet, le Conseil d’Etat indique que ce pouvoir de suspension reconnu sans texte ne peut être mis en œuvre que dans des « circonstances exceptionnelles ».

Autrement dit, ce type de suspension ne peut intervenir que dans des hypothèses extrêmement limitées. Le Conseil d’Etat pose trois conditions cumulatives à cette suspension :

  • Une mise en péril imminente de la continuité du service,
  • Une mise en péril imminente de la sécurité des patients,
  • Une information immédiate des autorités de nomination (autrement dit des ministres).

Ainsi, ce type de suspension ne peut être mis en œuvre qu’en cas d’extrême urgence, si un médecin constitue un réel danger et qu’il n’est pas possible d’attendre que les autorités compétentes à l’égard de ce médecin aient pris une décision le concernant.

  • Application à l’affaire soumise au Conseil d’Etat

Dans le dossier dont le Conseil d’Etat avait à connaître, 3 des 4 pouvoirs de suspension avaient été mis en œuvre. En effet, la PUPH avait été suspendue par :

  • L'université,
  • Le centre hospitalier,
  • Les ministres.

Deux de ces trois décisions sont confirmées. En effet, le Conseil d’Etat considère, d’une part, que les nombreux témoignages quant au comportement de la PUPH en question rendaient ses fautes suffisamment graves et vraisemblables, d’autre part, que le service a été suffisamment perturbé par ces faits. Il considère donc que l’université puis les ministres pouvaient la suspendre de ses fonctions dans l’attente de l’issue de la procédure disciplinaire.

En revanche, la suspension décidée par le centre hospitalier (qui ne pouvait être prononcée qu’en cas de circonstances exceptionnelles tenant au danger pour la continuité du service et à la sécurité des patients) est annulée.

En effet, le Conseil d’Etat considère que le maintien de cette PUPH dans son service médical ne menaçait pas la sécurité des patients et la continuité du service.

Cela démontre donc que, pour ce type très particulier de suspension, les conditions d’application sont extrêmement strictes.

La CAA de Nantes valide le refus de naturalisation opposé au motif tiré d’une conduite sans permis de conduire, intervenue 6 ans auparavant

Par un arrêt n° 19NT01513 du 10 janvier 2020 la cour administrative d’appel de Nantes semble prendre le contrepied de la jurisprudence du Conseil d’Etat en matière d’infractions routières et de naturalisation.

En effet, au vu de la jurisprudence du Conseil d’Etat, l’on peut considérer que les infractions routières « anciennes », de plus de quatre ans à la date de la décision (voir sur ce point le commentaire de la décision CE. CHR. 30 janvier 2019, n° 417548, mentionnée aux tables), ne peuvent plus être opposées au demandeur à la naturalisation (CE. SSR. 28 avril 2014, n° 372679, publiée au Recueil).

Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt de la cour, était en cause un délit de conduite sans permis de conduire, intervenu 6 ans avant la date de la décision de refus de naturalisation.

Le tribunal administratif de Nantes avait annulé le refus de naturalisation au vu des standards rappelés ci-dessus en matière de délits routiers et de naturalisation.

La cour censure ce jugement en estimant que :

  • L’infraction était d’une « gravité certaine »,
  • L’infraction avait un caractère « encore récent ».

Elle semble donc faire preuve dans cette affaire de davantage de sévérité que le Conseil d’Etat qui a exposé sa position dans un certain nombre de décisions (CE. CHR. 30 janvier 2019, n° 417548, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 28 avril 2014, n° 372679, publiée au Recueil).

Le maintien de la suspension prononcée contre le doyen de l’université de Montpellier à la suite des violences des 22-23 mars 2018 est légal

Par une décision n° 428099 du 24 décembre 2019, le Conseil d’Etat estime que l’ex-doyen de l’université de Montpellier, qui avait été suspendu de ses fonctions à la suite des violences intervenues au sein de l’université au cours de la nuit des 22 et 23 mars 2018, pouvait voir cette suspension prolongée pendant près d’un an.

Dans cette affaire, sont en cause les événements qui se sont déroulés à l’université de Montpellier à l’occasion des mouvements contre la réforme des universités en mars 2018.

En effet, au cours de ces mouvements étudiants, l’université de Montpellier a été occupée par les étudiants et, dans la nuit du 22 et 23 mars 2018, ces derniers ont été attaqués par des personnes cagoulées armées de bâtons et de matraques.

Des soupçons avaient alors très vite été portés sur le doyen de la faculté de droit et sur différents enseignants, qui auraient facilité voire participé aux actions violentes contre les étudiants occupant l’université.

Ces soupçons avaient d’ailleurs été rapidement confirmés par l’administration à travers un rapport de l’inspection générale de l’éducation nationale.

Aussi, le doyen de l’université avait été suspendu de ses fonctions sur le fondement de l’article L. 951-4 du code de l’éducation qui permet de suspendre, pendant une durée maximale d’an, un enseignant.

Deux conditions cumulatives sont posées pour une telle suspension :

Au cas présent, était en cause non pas la suspension en elle-même mais le maintien de cette suspension.

En effet, une première suspension avait été prononcée le 28 mars 2018 (soit quelques jours après les faits) et avait été prolongée plusieurs fois et, une dernière fois le 20 décembre 2018 pour trois mois.

C’est cette ultime suspension que le doyen contestait devant le Conseil d’Etat.

Toutefois, ce dernier estime que les deux conditions mentionnées ci-dessus sont remplies :

  • D’une part, les faits imputés au doyen sont suffisamment vraisemblables et graves. La Haute juridiction se fonde, pour ce faire, sur le rapport de l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale.
  • D’autre part, l’émotion suscitée par ces événements était encore vive plusieurs mois après les faits de sorte que le « déroulement normal des activités d’enseignement au sein de l’université » rendait nécessaire le maintien de cette suspension.

Cette première décision du Conseil d’Etat dans cette affaire médiatique ne devrait pas être la dernière.

En effet, des sanctions, actuellement portées devant le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER), ont été prononcée contre le doyen et certains professeurs. Nul doute qu’elles seront, in fine, soumises au Conseil d’Etat.

Droit de retrait des enseignants et coronavirs (Codiv-19)

Voici mon intervention dans le journal Marianne à propos de l'exercice du droit de retrait des enseignants au moment du déconfinement, en raison du Codiv-19 (coronavirus) : https://www.marianne.net/societe/reouverture-des-ecoles-pourquoi-il-sera-delicat-pour-les-enseignants-de-faire-valoir-leur

Le handicap n’est pas un motif valable de refus de naturalisation

Par une décision n° 421050 du 29 novembre 2019, le Conseil d’Etat estime qu’il n’est pas possible de fonder un refus de naturalisation sur une maladie, un handicap, ou sur l’insuffisance des ressources du demandeur, si cette insuffisance résulte de son handicap.

Cette affirmation de principe constitue une avancée mais montre, d’emblée, ses limites.

En effet, la question du handicap dans la naturalisation a fait l’objet de quelques décisions de principe par le passé.

● Ainsi, dans un premier temps, le Conseil d’Etat avait considéré qu’il était possible de tenir compte de l’état de santé du demandeur pour refuser sa naturalisation mais pas de se fonder exclusivement sur son handicap si ce dernier n’avait pas d’incidence sur son intégration notamment professionnelle (CE. SSR. 26 septembre 2001, Ministre de l’emploi c. Mme Farida X, n° 206486, mentionnée aux tables).

Autrement dit, à cette époque, il était possible de se fonder sur le handicap d’une personne pour refuser sa naturalisation si ce handicap l’empêchait de travailler et donc de « s’intégrer » professionnelle.

Cette position était donc assez discriminatoire mais constituait une petite avancée par rapport à l’état du droit antérieur qui permettait une totale discrimination.

● Dans un deuxième temps, le Conseil d’Etat a jugé que l’administration ne pouvait se fonder, pour rejeter une demande de naturalisation, exclusivement sur le handicap d’une personne ou sur la circonstance que cette dernière ne disposait pas de revenus propres et vivait uniquement des aides liées à son handicap (CE. SSR. 11 mai 2016, n° 389399, mentionnée aux tables).

● La décision commentée constitue le troisième temps du raisonnement.

En effet, dans cette décision, le Conseil d’Etat :

▪ D’une part, fait disparaître le terme « exclusivement » de sa jurisprudence antérieure. Plus précisément, il pouvait être déduit de la rédaction antérieure des décisions que si l’administration ne pouvait pas se fonder « exclusivement » sur le handicap d’une personne pour justifier un refus de naturalisation, cet élément pouvait néanmoins être utilisé pour justifier un refus.

Par la nouvelle rédaction retenue, la Haute juridiction lève tout doute sur le sens et la portée de la jurisprudence en indiquant désormais sans ambiguïté qu’il n’est pas possible de se fonder sur le handicap ou la maladie d’une personne pour refuser de la naturaliser, même de manière incidente.

▪ D’autre part, s’agissant des revenus, le Conseil d’Etat indique qu’il appartient à l’autorité étatique de s’interroger pour déterminer si la faiblesse des revenus du demandeur à la naturalisation est « directement » liée à son handicap.

Si la faiblesse des revenus est liée au handicap ou à la maladie du demandeur, il n’est pas possible de le lui opposer. En revanche, si le demandeur à la naturalisation ne parvient pas à démontrer que la faiblesse de ses revenus est liée à son état de santé, alors cela peut lui être opposé.

Cette seconde précision ouvre donc la voie à une analyse (nécessairement délicate) de la situation des requérants.

En effet, et autrement dit, il ne suffit pas que les demandeurs à la naturalisation soient atteints par un handicap pour que les conditions tenant aux revenus et à l’intégration professionnelle ne leur soient pas opposables. Et la perception d’allocations de compensation du handicap ne suffit pas à faire regarder les faibles revenus du demandeur comme étant « directement » liés à son handicap.

Le Conseil d’Etat ne donne pas de méthode pour apprécier ce lien entre faibles revenus et handicap mais les conclusions de Guillaume Odinet sur cette décision indiquent que « la perception d’allocations de compensation du handicap » sera « un élément probant particulier » sans créer de présomption automatique.

Il faudra donc que les juridictions examinent, en détail, chaque demande émanant de personnes en situation de handicap pour déterminer si la faiblesse de leurs revenus est « directement » liée à leur handicap.

L’appartenance à une association liée au FPLP justifie un refus de naturalisation

Par un arrêt n° 18NT04125 du 8 novembre 2019, la cour administrative d’appel de Nantes estime que l’appartenance à une association affiliée au FPLP, même si le postulant affirme qu’il a cessé d’appartenir à cette association, permet de refuser la naturalisation du demandeur pour « défaut de loyalisme » envers la France.

Dans cette affaire, était en cause un demandeur, membre actif de plusieurs associations palestiniennes pendant plusieurs années, qui s’était vu refuser sa naturalisation au motif tiré de son absence de loyalisme envers la France.

Plus précisément, le ministre s’était fondé sur les « renseignements défavorables » obtenus sur le demandeur pour refuser sa naturalisation.

En effet, il convient de rappeler qu’il est possible, selon la jurisprudence du Conseil d’Etat, de se fonder sur des renseignements défavorables obtenus sur un demandeur pour refuser sa naturalisation (CE. SSR. 30 avril 1993, Ministre de la solidarité c. époux X, n° 116146), étant précisé que ces « renseignements », qui peuvent par exemple émaner de la police, n’ont pas à être démontrés par une quelconque condamnation.

Dès lors, leur champ d’application est particulièrement large et mal défini.

Dans l’affaire jugée par la cour administrative d’appel de Nantes, le demandeur à la naturalisation était accusé d’appartenir à différentes associations de jeunes palestiniens affiliées au Front populaire pour la libération de la Palestine (FPLP).

Ce dernier ne contestait pas y avoir appartenu mais contestait continuer à y appartenir.

Bien que les services de l’Etat ne démontrent pas la persistance de son appartenance à ces associations au-delà de 2014, la cour retient que cette appartenance est démontrée.

A cet égard, la décision est intéressante du point de vue de la charge de la preuve dans la mesure où la cour retient que « s'il soutient, en revanche, avoir cessé d'appartenir à cette association, il n'apporte aucun élément à l'appui de ses allégations ».

Ce faisant, la cour inverse la charge de la preuve et considère que dès lors que l’Etat affirme que l’intéressé appartient toujours à ces associations, il incombe au requérant de démontrer qu’il n’y appartient plus. Cette position est pour le moins étonnante dans la mesure où l’Etat se fondant sur cet élément, contesté, pour justifier sa décision, il appartenait en principe à ce dernier de démontrer que ses allégations étaient fondées.

La cour relève ensuite que ces associations étaient affiliées au FPLP qui est inscrit sur la liste européenne des organisations terroristes.

Elle en déduit donc que le ministre n’a pas commis d’erreur de fait en retenant ces renseignements défavorables.

La restriction du droit d’accès aux algorithmes de « Parcoursup » est soumise au Conseil Constitutionnel

Par une décision n° 433296 du 15 janvier 2020, le Conseil d’Etat transmet une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité à la Constitution de la restriction du droit d’accès aux algorithmes de Parcoursup.

En effet, comme cela a pu être exposé précédemment (voir le commentaire de la décision UNEF c. université des Antilles mentionnée infra), l’article L. 612-3 du code de l’éducation restreint le droit d’accès aux « informations relatives aux critères et modalités d'examen de leurs candidatures ainsi que des motifs pédagogiques qui justifient la décision prise » et exclut l’accès à leur code source.

Le Conseil d’Etat avait, quelques mois auparavant, jugé que ces dispositions s’appliquaient également aux syndicats étudiants et non uniquement aux étudiants eux-mêmes (CE. CHR. 12 juin 2019, UNEF c. université des Antilles, n° 427916, mentionnée aux tables).

Dans la décision commentée, il estime que ces dispositions posent une question de constitutionnalité qu’il transmet au Conseil constitutionnel.

Plus précisément, les requérants et leurs avocats soutenaient que ces dispositions méconnaissent l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen. En effet, cet article prévoit :

« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Or, le Conseil constitutionnel a considéré que cet article garantissait un droit constitutionnel d’accès aux archives publiques (décision n° 2017-655 QPC du 15 septembre 2017).

Certes, il a d’emblée limité (de manière classique) ce droit en rappelant qu’il devait se concilier avec les autres exigences constitutionnelles et l’intérêt général. Mais il n’en demeure pas moins qu’il a donné une assise constitutionnelle au droit d’accès aux archives publiques.

Le droit d’accès aux documents administratifs étant d’une nature très proche du droit d’accès aux archives publiques, il apparaît logique de s’interroger sur le caractère constitutionnel de ce droit et sur la constitutionnalité de la restriction apportée par le législateur au droit d’accès des étudiants et des syndicats étudiants aux algorithmes de Parcoursup.

Reste maintenant à attendre la décision qui sera prise par le Conseil constitutionnel.

Le service public de la restauration scolaire dans les collèges n’est pas un service public obligatoire

Par une décision n° 409659 du 24 juin 2019, le Conseil d’Etat considère que le service public de la restauration dans les collèges, transféré aux départements par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, est un service public facultatif. Autrement dit, les départements ne sont pas tenus de prendre en charge la restauration scolaire dans les collèges.

L’affaire ayant donné l’occasion au Conseil d’Etat de trancher cette question opposait une commune (la commune de Fondettes) et un département (le département d’Indre-et-Loire). La commune, l’Etat et le département avaient conclu une convention en 1985 au moment de l’ouverture du collège local, en vertu de laquelle la commune s’engageait à assurer les repas servis aux élèves du collège.

Cette convention a été modifiée par la suite mais le principe selon lequel la commune devait se charger de la fourniture des repas est resté le même.

C’est dans ce contexte que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est venue modifier la répartition des compétences en matière de restauration scolaire dans les collèges.

En effet, antérieurement à cette réforme, la compétence en matière de restauration scolaire (cantines) appartenait à l’Etat dans les collèges. Toutefois, en pratique, et dans de nombreuses hypothèses, ce n’était pas l’Etat assurait ce service mais les collectivités locales.

Avec le transfert de cette compétence au département, la commune de Fondettes a estimé que ce dernier étant désormais responsable de la restauration dans les collèges (article L. 213-2 du code de l’éducation), il devait en assumer la charge financière.

Aussi, elle a lancé un recours contre ce dernier.

La cour administrative d’appel de Nantes a fait droit à cette demande en considérant que la restauration dans les collèges constituait une dépense obligatoire pour les départements.

Toutefois, le département d’Indre-et-Loire a formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt.

La question qu’avait donc à trancher le Conseil d’Etat était donc la suivante : le service public de la restauration scolaire dans les collèges est-il un service public obligatoire ?

La réponse à cette question a deux conséquences : si un service public est obligatoire cela signifie, d’une part, que la collectivité est tenue de le mettre en place et, d’autre part, que si une autre collectivité le prend effectivement en charge, elle peut en demander le remboursement à la collectivité responsable.

S’agissant de la restauration scolaire (les cantines), le Conseil d’Etat avait déjà eu l’occasion de se prononcer avant comme après la réforme sur le caractère obligatoire ou non de ce service.

Il avait alors jugé, de manière générale, qu’il ne s’agissait pas d’un service public obligatoire, que ce soit dans les écoles maternelles ou primaires, les collèges ou les lycées (CE.SSR. 11 juin 2014, n° 359931, publiée au Recueil ; CE. Sect. 5 octobre 1984, n° 47875, publiée au Recueil).

La question paraissait donc tranchée.

Cependant, le libellé du nouvel article L. 213-2 du code de l’éducation permettait de douter du bien-fondé de cette solution générale, à propos des départements.

En effet, ledit article indique désormais : « Le département a la charge des collèges. Il en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement. / Le département assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont il a la charge. […] ».

Cette référence directe à la restauration comme étant un service assuré par le département, au même titre que la construction ou l’entretien des collèges, l’on pouvait aisément estimer que le service public avait changé de nature pour devenir obligatoire pour les départements.

Cependant, le Conseil d’Etat considère, à la lumière des travaux parlementaires relatifs à cette loi, que la nature de ce service public n’a pas changé malgré le libellé du texte.

Aussi, il considère que le service de la restauration scolaire reste, avant comme après la réforme, un service facultatif.

Autrement dit, les départements ne sont aujourd’hui pas tenus de mettre en place des services de restauration scolaire dans les collèges et, si d’autres collectivités le font à sa place, elles ne peuvent lui demander de prendre leurs dépenses en charge.

Vers un assouplissement de la jurisprudence en matière de naturalisation pour les parents d’enfants restés à l’étranger ?

Par un arrêt n° 19NT00757 du 19 juillet 2019, la cour administrative d’appel de Nantes s’est prononcée sur le cas d’un postulant qui avait sollicité sa naturalisation mais se l’était vu refuser au motif que certains de ses enfants étaient restés dans son pays d’origine, sans que ce dernier n’ait fait de demande de regroupement familial à leur égard.

Ce type d’hypothèse n’a, en soi, rien de très original dans la mesure où ce motif est très classiquement avancé par les services de l’Etat pour estimer que le « centre [des] intérêts » (CE. Sect. 28 février 1986, n° 57464, publiée au Recueil) du demandeur n’est pas situé en France et qu’il ne réside donc pas en France au sens du code civil.

En revanche, la réponse apportée par la cour à ce recours est différente de ce qu’elle est généralement.

En effet, dans ce type d’hypothèse où celui qui demande sa naturalisation a des enfants mineurs résidant en France et d’autres à l’étranger, le juge vérifie en général si les enfants restés au pays ont fait l’objet d’une demande de regroupement familial (voir, par exemple, en ce sens : CAA Nantes, 28 mai 2018, n° 17NT01947 ; CAA Nantes, 29 décembre 2017, n° 16NT02288 ; CAA Nantes, 16 septembre 2016, n° 15NT03356).

Si une demande de regroupement familial a été déposée avant la décision se prononçant sur la demande de naturalisation du postulant, le juge considère alors que le centre des intérêts du demandeur se trouve en France. Si aucune demande de regroupement familial n’a été déposée, le juge estime que le demandeur à la naturalisation n’a pas le centre de ses intérêts en France.

Le raisonnement derrière cette position du juge est le suivant : si le demandeur à la naturalisation considère réellement la France comme son pays, alors il a nécessairement sollicité le regroupement de sa famille sur le territoire ; s’il ne l’a pas fait, c’est que ses intérêts dans son pays d’origine sont trop forts pour qu’il soit regardé comme « résidant » en France.

Ce raisonnement, quelque peu simpliste, est critiquable et tend à gommer la réalité des choses qui fait que diverses raisons, dont certaines sont totalement extérieures au demandeur à la naturalisation, peuvent justifier que certains enfants du postulant restent dans leur pays d’origine (la première de ces raisons étant qu’ils peuvent, par exemple, être le fruit d’un premier lit et qu’il n’est pas possible d’imposer à l’autre parent leur venue en France).

Or, dans la décision commentée, la cour administrative d’appel de Nantes s’éloigne quelque peu de la position de principe présentée ci-dessus.

En effet, dans cette affaire, le demandeur à la naturalisation avait dix enfants. Huit de ces enfants étaient français et vivaient en France avec le postulant et leur mère (également française). Le postulant avait deux autres enfants, lesquels résidaient avec leur mère comorienne aux Comores.

Le tribunal saisi de cette affaire avait considéré que le demandeur à la naturalisation n’ayant jamais fait de demande de regroupement familial pour les deux enfants nés aux Comores d’une relation adultère, le centre de ses intérêts n’était pas situé en France.

Si la cour avait appliqué les principes évoqués ci-dessus, elle aurait confirmé la position adoptée par le tribunal selon laquelle en l’absence de demande de regroupement familial, la résidence de certains enfants à l’étranger s’opposait à la naturalisation.

Cependant, elle s’écarte de cette position. En effet, elle relève l’absence de demande de regroupement familial mais n’en tire aucune conséquence. Elle relève au contraire que le demandeur à la naturalisation :

  • Séjourne de manière continue en France,
  • Vit avec son épouse française et leurs huit enfants français,
  • A des ressources d’origine française.

Elle en déduit donc que même si le demandeur à la naturalisation n’a pas rompu tout lien avec ses enfants vivant aux Comores et dispose toujours de l’autorité parentale sur eux, le centre de ses attaches familiales est situé en France.

Ainsi, la cour met en balance les différents éléments de la vie du demandeur à la naturalisation pour en déduire que le centre de ses attaches familiales est en France, au lieu de poser, comme auparavant, une condition tenant à l’existence d’une demande de regroupement familial.

Cette technique, qui relève davantage de celle du faisceau d’indices paraît plus adaptée à l’appréciation des situations concrètes des demandeurs à la naturalisation. L’on peut donc espérer qu’elle permettra plus de souplesse et conduira, à terme, à l’abandon du « critère » de la demande de regroupement familial qui, dans un certain nombre de cas, relève d’une approche artificiel des relations familiales.

Les syndicats étudiants n’ont pas le droit de demander la communication des algorithmes de « Parcoursup »

Par une décision n° 427916 du 12 juin 2019, le Conseil d’Etat vient confirmer la restriction du droit d’accès des syndicats d’étudiants aux algorithmes de « Parcoursup » mis en place par l’Etat et les universités.

Dans cette affaire était en cause la demande de l’UNEF, adressée à l’université des Antilles, portant, d’une part, sur les procédés algorithmiques utilisés pour traiter les candidatures via la plateforme Parcoursup et, d’autre part, les codes sources correspondants.

L’université ayant refusé de lui communiquer les algorithmes demandés, l’UNEF s’est tournée vers le tribunal administratif la Guadeloupe, qui a fait droit à sa demande.

Toutefois, en cassation, le Conseil d’Etat estime que les syndicats étudiants n’ont aucun droit à la communication de ces algorithmes.

Cette solution mérite que l’on s’y attarde.

Pour parvenir à cette conclusion, le Conseil d’Etat fait application d’un principe classique, qui implique de rappeler les règles applicables en matière de communication de documents administratifs.

En effet, dans cette matière, il est désormais acquis que tout administré peut obtenir la communication de tout document détenu par l’administration (à moins qu’il soit protégé par certains secrets).

Ce principe de transparence a été institué par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 afin de mettre un terme à l’opacité administrative en forçant cette dernière à communiquer les documents qu’elle émettait.

Avec l’informatisation accrue de la vie administrative, le traitement algorithmique des demandes des administrés a pris de l’essor.

Or, dans ce cadre, il a été considéré, sans aucune difficulté, que lesdits algorithmes et les codes sources qui y étaient attachés constituaient des documents administratifs communicables (voir, par exemple, les avis de la CADA n° 20144578 du 8 janvier 2015 et n° 20161990 du 23 juin 2016).

Cette question s’est posée avec une particulière acuité à propos d’APB (qui a donné lieu à l’avis n° 20161990 du 23 juin 2016).

Toutefois, en pratique, les administrations éducatives ont fait preuve d’un mauvais vouloir particulièrement évident dans la communication de ces algorithmes, de sorte que les associations d’étudiants qui ont demandés ces documents n’ont jamais réellement pu les exploiter.

C’est la raison pour laquelle, afin de faciliter l’accès des étudiants aux informations utiles quant au traitement algorithmique de leurs candidatures, il a été prévu, à l’occasion de la création de Parcoursup, une publicité spécifique de ces algorithmes.

Ces modalités spécifiques, prévues à l’article L. 612-3 du code de l’éducation, ont cependant eu pour effet de restreindre les documents que les étudiants étaient en mesure de demander en indiquant que la communication « des informations relatives aux critères et modalités d'examen de leurs candidatures ainsi que des motifs pédagogiques qui justifient la décision prise » était réputée suffisante pour satisfaire le droit d’accès des étudiants.

De la sorte, il faut en déduire que les étudiants ne sont plus en droit de solliciter les codes sources en eux-mêmes et doivent s’en remettre aux seules informations fournies par les universités.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat vient encore restreindre le droit d’accès à ces algorithmes.

Pour cela, il fait application d’un principe classique en vertu duquel une règle spécifique prévaut sur une règle générale (specialia generalibus derogant).

Plus précisément, il a considéré que l’article L. 612-3 du code de l’éducation, qui organise le droit d’accès aux algorithmes pour les étudiants, était une règle spéciale qui venait se substituer aux règles générales relatives à la communication des documents administratifs.

Il en déduit que les règles générales ne trouvent plus à s’appliquer aux algorithmes de Parcoursup.

Or, l’article L. 612-3 du code de l’éducation ne prévoit rien pour la communication des algorithmes aux syndicats étudiants.

Le Conseil d’Etat a donc estimé que ces syndicats n’avaient pas droit à la communication desdits algorithmes.

Ainsi, du silence de cette règle spéciale à l’égard des associations d’étudiants, le Conseil d’Etat déduit que ces associations ont perdu leur droit à la communication de ces algorithmes (qui était auparavant reconnu sans difficulté).

Cette position vient donc grandement restreindre la possibilité d’action des syndicats étudiants qui, en pratique, ne pourront plus examiner ces algorithmes.

D’ailleurs, dans cette affaire, la Commission d’accès aux documents administratifs avait déploré cette restriction du droit d’accès aux algorithmes et invité les universités à les publier spontanément (avis n° 20184400 du 10 janvier 2019).

En effet, il apparaît difficilement acceptable au XXIème siècle que l’Etat puisse utiliser des algorithmes sans que quiconque n’ait, en pratique, la possibilité de contrôler la manière dont ces algorithmes sont utilisés.

Plus précisément, les étudiants n’ont aujourd’hui plus le droit d’accéder au code source et doivent s’en remettre aux informations qui leur sont données par les universités. De la sorte, ils n’ont aucune possibilité de contrôler l’application qui est faite de ces algorithmes et doivent croire sur parole les universités. Or, dans le même temps, les syndicats étudiants sont purement et simplement exclus du droit d’accès aux informations relatives.

Ainsi, plus personne n’est en mesure de contrôler les algorithmes Parcoursup.

Un étudiant peut être sanctionné pour des faits commis en dehors de l’université, si ces faits ont perturbé le fonctionnement de l’établissement

Par une décision n° 410644 du 27 février 2019, le Conseil d’Etat estime qu’un étudiant peut être sanctionné pour des faits qui se sont déroulés en dehors de l’établissement avec un autre étudiant si ces faits ont été connus dans l’établissement et ont affecté son bon fonctionnement.

Dans cette affaire le Conseil d’Etat avait à connaître d’une décision rendue par le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) à propos d’un étudiant, exclu définitivement d’un IEP à la suite d’une procédure disciplinaire, pour avoir commis des violences volontaires « avec usage ou menace d’une arme » sur un autre étudiant mais en dehors de l’établissement.

L’élève sanctionné et son avocat soutenaient que ces faits, commis en dehors de l’université, ne relevaient pas de la compétence des instances universitaires car ils ressortaient de la sphère privée et relevaient donc uniquement des juridictions civiles et pénales.

La question qu’avait à trancher le Conseil d’Etat était donc assez classique pour lui, qui a régulièrement à déterminer, en matière de fonction publique, si faits relevant de la sphère privée peuvent ou non justifier une procédure disciplinaire et une sanction.

En matière de fonction publique, sa position est relativement claire.

Tout d’abord, si les faits sont d’ordre purement privé et n’ont pas eu de retentissement au sein du service, alors il n’est pas possible de fonder une sanction sur ces faits (CE. SSR. 15 juin 2005, n° 261691, publiée au Recueil).

Ensuite, et revanche, si les faits (généralement pénalement répréhensibles) ont porté atteinte à la réputation ou l’image de l’administration, alors ils peuvent donner lieu à une procédure disciplinaire et justifier une sanction même si la faute n’a, en réalité, pas de lien avec le service (voir, par exemple : CE. SSR. 24 juin 1988, Secrétaire d'Etat aux postes et télécommunications, n° 81244, publiée au Recueil).

Enfin, même si les faits n’ont connu aucune publicité et n’ont donc pas porté atteinte à la réputation de l’administration, ils peuvent donner lieu à une sanction si leur gravité les rend incompatibles avec les fonctions effectivement exercées par l’agent (CE. SSR. 27 juillet 2006, Agglomération de la région de Compiègne, n° 288911).

Pour les fonctionnaires la situation est donc assez balisée.

Pour les étudiants, la jurisprudence était moins claire, jusqu’à l’intervention de la décision commentée.

En effet, les étudiants qui sont de simples usagers de l’université et n’ont pas vocation à la représenter, de sorte que la jurisprudence citée ci-dessus n’est pas transposable.

Il n’est, par exemple, pas ici possible de s’interroger sur la compatibilité d’une condamnation pénale avec les « fonctions » d’un étudiant au sein d’une université.

Toutefois, dans la décision commentée, le Conseil d’Etat prend une position qui consiste, peu ou prou, à une transposition de sa jurisprudence en matière de fonction publique.

Plus précisément, il retient que l’étudiant peut être sanctionné par l’université pour des faits qui se sont déroulés à l’extérieur si ces faits portent atteinte à l'ordre et au bon fonctionnement de l'établissement. En effet, les universités sont bien compétentes pour connaître de tels faits en vertu de l’article R. 712-10 du code de l’éducation.

Cette atteinte au bon fonctionnement de l’université se caractérise en l’espèce (à la lecture des abstrats de la décision) par, en premier lieu, l’atteinte au climat régnant dans l’établissement et, en second lieu, l’atteinte à la santé et la scolarité de la victime.

De la sorte, on retrouve le même raisonnement que celui prévalant pour les fonctionnaires : un événement, même privé, peut justifier une procédure disciplinaire et une sanction d’un étudiant si son comportement à l’extérieur rejaillit sur l’université.

C’est la raison pour laquelle le Conseil d’Etat confirme en l’espèce la décision du CNESER.

Quels sont les effets de la naturalisation pour les enfants nés d’une gestation pour autrui ?

Par une décision n° 411984 du 31 juillet 2019, le Conseil d’Etat aborde la délicate question des effets de la naturalisation de l’un des parents lorsque ce dernier a des enfants nés, à l’étranger, d’une gestation pour le compte d’autrui (ci-après GPA).

En effet, en principe, lorsqu’un postulant est naturalisé, ses enfants suivent le même chemin que lui, s’ils sont mineurs et s’ils résident avec lui. C’est ce que prévoit l’article 22-1 du code civil.

Ce principe est appliqué avec constance par les juridictions et n’appelle que peu de commentaires. Son fondement est logique, à savoir qu’il serait contraire à l’intérêt de l’enfant mineur de ne pas disposer de la même nationalité que ses parents.

En pratique, soit le décret de naturalisation mentionne initialement le nom des enfants et leur naturalisation, soit cette mention est ajoutée ultérieurement en cas d’oubli.

Dans l’espèce dont a eu à connaître le Conseil d’Etat dans la décision commentée, était en cause la naturalisation d’un ressortissant australien.

Ce dernier avait été naturalisé mais, ses deux enfants, nés d’une GPA au Colorado (où ce procédé est autorisé), n’avaient pas été mentionnés sur le décret de naturalisation. Quelques jours après la naturalisation, le ministre chargé des naturalisations a pris une décision indiquant expressément que cette naturalisation n’aurait aucun effet sur les deux enfants, ces derniers étant nés d’une GPA.

Pour justifier son raisonnement, le ministre se fondait sur l’article 16-7 du code civil qui déclare nulle toute convention ayant pour objet la gestation pour le compte d’autrui.

Le Conseil d’Etat avait donc à trancher l’articulation de ces différents textes avec, notamment, la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et la Convention des Nations-Unies sur les droits de l’enfant, qui consacrent toutes deux l’« intérêt supérieur de l’enfant ».

En effet, la Cour européenne des droits de l’Homme a par exemple considéré, dans un avis consultatif n° P16-2018-001 de Grande chambre rendu le 10 avril 2019 à la demande de la Cour de cassation française, que l’intérêt supérieur de l’enfant imposait que le lien de filiation entre la mère d’« intention » et l’enfant soit reconnu dans l’hypothèse où le lien de filiation avec le père biologique est établi et n’est pas contesté.

La Cour de cassation a d’ailleurs récemment tenu compte de cet avis en considérant que la transcription d’un acte d’état civil établi en Californie devait être, dans les circonstances de l’espèce, confirmée malgré l’existence d’une GPA (Cass. Plén. 4 octobre 2019, n° 10-19053, publiée au Bulletin).

La décision commentée apporte des éclairages sur la relation entre GPA et naturalisation à un double titre. En effet, le Conseil d’Etat tranche non seulement la question des effets de la naturalisation sur les enfants nés d’une GPA mais aborde également par un obiter dictum la question de la possibilité d’être naturalité pour une personne ayant eu recours, pour avoir des enfants, à la GPA.

● D’une part, le Conseil d’Etat relève que le recours à la GPA peut justifier le rejet d’une demande de naturalisation, en rappelant que la GPA est interdite en droit français.

Bien qu’il n’apporte de pas de précisions sur les motifs de cette position, cette décision paraît fondée sur la règle tiré de ce que le candidat à la naturalisation doit être de bonne vie et de bonnes mœurs (autrement dit, son comportement doit être conforme aux règles de droit et de moral nationales). Or, le recours à une GPA à l’étranger peut être soit regardé comme une fraude visant à contourner la loi française, soit comme un manquement à la morale publique (comme l’est, par exemple, la polygamie). C’est ce qui justifie, à n’en point douter, la décision du Conseil d’Etat.

Cette position confirme, au demeurant, celle adoptée par les juridictions du fond puisque la cour administrative d’appel de Nantes a déjà jugé que le recours à la GPA pouvait justifier un refus de naturalisation (CAA Nantes. CHR. 21 décembre 2017, n° 16NT01141).

● D’autre part, et en revanche, le Conseil d’Etat – abordant le fond du dossier – considère que si le ministre n’oppose pas au demandeur à la naturalisation la circonstance qu’il a recouru à une GPA, il ne peut pas utiliser cet argument pour refuser de naturaliser, en même temps, ses enfants.

En effet, le Conseil d’Etat estime qu’en l’espèce, dans la mesure où il n’est pas contesté que les actes d’état civil établis par l’Etat du Colorado sont authentiques, le droit au respect de la vie privée des enfants s’oppose à ce que la nationalité de leur père ne leur soit pas également reconnue.

Ainsi, le Conseil d’Etat s’inscrit dans le même courant que la Cour de cassation et la Cour européenne des droits de l’Homme et fait prévaloir l’intérêt supérieur de l’enfant sur les règles nationales.

Il va même plus loin que ces juridictions car, dans cette affaire, le lien biologique n’était établi qu’entre le postulant et l’un des deux enfants. Le second enfant étant l’enfant biologique de son époux.

Pourtant, le Conseil d’Etat fait bénéficier, sans distinction, les deux enfants de la nationalité française.

Cette question, pourtant tranchée par le Conseil d’Etat, ne ressort par des motifs de la décision mais des conclusions du rapporteur public Guillaume Odinet. En effet, le rapporteur public relève qu’en matière de transcription d’actes d’état civils étrangers, le juge civil n’accepte de transcrire l’acte que si le père était bien le père biologique.

Toutefois, il rappelle que n’est pas ici en cause la transcription d’actes d’état civil mais seulement la prise en compte de la filiation au stade de la naturalisation.

Il considère donc que la rigueur applicable en matière de transcription n’a pas à être transposée dans la mesure où les actes d’état civil établis par l’Etat du Colorado sont suffisamment probants. Mais surtout, il relève que l’intérêt supérieur de l’enfant s’oppose à une telle solution.

Il aurait, au demeurant, été quelque peu déconcertant de reconnaître l’effet collectif de la naturalisation pour seulement l’un des enfants du postulant au motif que le second est, biologiquement, l’enfant de son conjoint.

Ainsi, et in fine, le Conseil d’Etat estime que si l’Etat décide d’accorder à une personne sa naturalisation (ce qu’il est toujours en droit de refus puisqu’il n’existe aucun « droit » à la naturalisation : CE. SSR. 30 mars 1984, Ministre des affaires sociales, n° 40735, mentionné aux tables), alors il doit en faire également bénéficier ses enfants, même s’ils sont nés d’une GPA.

Il est possible de tenir compte des sanctions infligées par l’employeur (si cet employeur est l’armée) pour rejeter une demande de naturalisation

Par un arrêt n° 19NT00515 du 19 juillet 2019, la cour administrative d’appel de Nantes a considéré qu’il était possible de tenir compte du comportement d’un postulant, agent contractuel de l’armée, dans ses fonctions, qui dénotait un « un défaut de respect de la réglementation applicable » pour rejeter sa demande de naturalisation.

1. Dans cette affaire, était en cause la demande de naturalisation présentée par un ancien légionnaire. Cette demande avait été rejetée par le ministre de l’intérieur, motif pris des sanctions prononcées à son encontre à l’époque où le postulant était encore légionnaire (pour non-présentation, retard, non-respect des règles sanitaires, détention d’un ordinateur, etc.).

Malgré les appréciations élogieuses portées par les supérieurs hiérarchiques du postulant sur ses appréciations, le ministre avait considéré que ces sanctions justifiaient un rejet de sa demande de naturalisation.

Dans son arrêt, la cour commence par rappeler la formule qu’elle utilise classiquement selon laquelle « dans le cadre de cet examen d'opportunité, [le ministre] peut légalement prendre en compte les renseignements défavorables recueillis sur le comportement du postulant » (CAA Nantes. CHR. 25 février 2014, n° 13NT02262). En effet, dans la mesure où la naturalisation n’est pas un « droit », c’est une décision prise en opportunité (CE. SSR. 30 mars 1984, Ministre des affaires sociales, n° 40735, mentionné aux tables), ce qui laisse une très large marge d’appréciation à l’administration.

Après cela, elle se penche sur les faits de l’espèce.

Elle constate alors que les faits en cause (sanctions par l’employeur public du demandeur) ne sont :

  • Ni contraires à l’honneur,
  • Ni contraires à la probité ou aux bonnes mœurs,
  • Ni sanctionnées pénalement.

Cependant, elle ne censure pas la décision du ministre.

En effet, elle considère que ces sanctions récurrentes révèlent un « défaut de respect de la réglementation applicable » et qu’ainsi, malgré ses « appréciation élogieuses », le ministre pouvait légalement rejeter sa demande de naturalisation.

Une telle position stricte appelle plusieurs observations.

2. Cette solution rappelle que la naturalisation reste une mesure discrétionnaire pour l’Etat qui peut refuser de l’accorder à celui ou celle qui remplit les conditions pour l’obtenir, en se fondant sur de nombreuses informations recueillies sur les postulants.

D’ailleurs, l’utilisation dans le considérant de principe de cet arrêt de la formule « renseignements défavorables recueillis » montre le caractère particulièrement large de l’origine des renseignements que l’administration peut prendre en compte. En règle générale, l’administration se fonde sur les informations recueillies auprès de la justice, de la police, des services de renseignements et des services de l’Etat (notamment l’administration fiscale) pour apprécier le comportement d’une personne demandant sa naturalisation.

Au cas présent, la source de ces renseignements interroge quelque peu.

En effet, ces « renseignements défavorables » proviennent de l’employeur du postulant.

Certes, cet employeur n’est autre que l’Etat lui-même puisque l’intéressé était sous contrat avec la légion étrangère. Toutefois, il n’en reste pas moins que l’administration puis le juge ont retenu les sanctions infligées par un employeur à son agent pour refuser sa naturalisation.

3. Une telle position est problématique pour plusieurs raisons :

D’une part, elle ouvre une porte à la prise en compte, pour tous les postulants travaillant pour l’administration, des appréciations portées par leurs employeurs publics, de sorte que ces derniers puissent s’opposer à une naturalisation future.

En effet, dans cette affaire, était en cause un agent de la légion étrangère mais qu’aurait jugé la cour s’il s’était agi d’un agent de l’Etat travaillant dans un service administratif quelconque ou pour une collectivité territoriale ? Le juge aurait-il considéré que les appréciations et sanctions de la personne publique employeur avaient une telle importance ? de même qu’en aurait-il été si l’employeur n’avait pas été public mais privé ?

Il n’est pas possible de répondre avec certitude à ces questions.

En effet, c’est sans doute la position particulière des employés de la légion (qui sont à la fois sous contrat mais exercent des fonctions de défense de la nation) qui a poussé la cour à tenir compte de ces éléments.

Cependant, il n’est absolument pas certain que la cour n’en aurait pas tenu compte si l’employeur avait été un autre employeur public, voire privé. Dans la mesure où la cour n’a pas mentionné le caractère particulier de la position de légionnaire et s’est bornée à retenir que les sanctions dénotaient « un défaut de respect de la réglementation applicable », la portée de sa décision est difficile à apprécier.

Dès lors, par cet arrêt, la cour a ouvert une brèche et rendu plus poreuse la distinction entre comportement au travail et demande de naturalisation.

D’autre part, cette position apparaît particulièrement stricte dans la mesure où malgré les sanctions infligées à l’intéressé, ce dernier avait fait l’objet, dans son activité « d'appréciation élogieuses de ses supérieurs hiérarchiques ».

En effet, dès lors que les informations émanant de l’employeur public étaient prises en compte pour statuer sur sa naturalisation, il aurait paru opportun de se pencher sur l’appréciation générale du postulant par sa hiérarchie.

Toutefois, tel n’est pas le choix fait par la cour, qui reste très stricte et laisse une très large marge d’appréciation au ministre pour faire droit ou non à une demande de naturalisation.

La sélection en master 2 est illégale si elle n’est pas autorisée par le décret du 25 mai 2016, même en l’absence de sélection à l’entrée en master 1

Par un jugement du 22 octobre 2019, le tribunal administratif de Montreuil rappelle qu’aucune sélection en master 2 n’est possible dès lors que la formation n’est pas sur la liste de celles où, par dérogation, une sélection était autorisée. Il précise que le fait que l’étudiant en question ait ou non été soumis à une sélection au moment de son entrée en master 1 ne change rien à ces principes.

1. En effet, le code de l’éducation prévoit (article L. 612-6 du code) que l’accès en master 1 peut être subordonné « au succès à un concours ou à l’examen du dossier du candidat ». A l’inverse, l’entrée en master 2 est en principe automatique pour les étudiants qui ont obtenu leur master 1 (article L. 612-6-1 du code de l’éducation).

Mais pour permettre la mise en place en douceur de cette réforme (puisqu’auparavant la sélection était effectuée – de manière illégale – entre le master 1 et le master 2), il a été prévu d’autoriser de manière dérogatoire certaines formations à effectuer une sélection entre le master 1 et le master 2 à condition qu’aucune sélection ne soit réalisée à l’entrée en master 1 (voir, sur ce point, l’article : L’entrée en master 1 peut désormais être, légalement, sélective).

Pour que cette sélection dérogatoire en master soit mise en œuvre, il est également nécessaire que la formation en cause soit mentionnée sur la liste dressée en annexe du décret n° 2016-672 du 25 mai 2016, qui est remise à jour tous les ans.

2. Dans l’affaire jugée par le tribunal administratif de Montreuil, la formation en cause figurait jusqu’à la rentrée universitaire 2019-2020 sur la liste des formations dans lesquelles une sélection pouvait être instaurée entre le master 1 et le master 2.

Toutefois, pour la rentrée universitaire 2019-2020, l’université avait maintenu la sélection à l’entrée en master 2, malgré la disparition de la formation en cause de la liste dérogatoire.

Devant le tribunal administratif de Montreuil, l’université tentais de justifier sa position en affirmant qu’il se dégageait des articles L. 612-6 et L. 612-6-1 du code de l’éducation un principe général selon lequel un étudiant qui n’avait pas été soumis une sélection en master 1 pouvait faire l’objet d’une sélection en master 2.

Par ce raisonnement, l’université cherchait donc à neutraliser la deuxième condition posée par ces articles pour qu’une sélection à l’entrée en master 2 soit légalement instaurée, à savoir que la formation en cause soit mentionnée sur la liste annexée au décret du 25 mai 2016.

Le tribunal a, assez logiquement, écarté cet argument.

D’une part, les textes sont particulièrement clairs. En effet, le principe est l’absence de sélection à l’entrée en master 2. La sélection n’est qu’une exception.

Or, il est prévu qu’un décret fixe la liste des formations qui peuvent bénéficier de cette dérogation.

Dès lors, si une formation n’est pas mentionnée sur cette liste, aucune circonstance ne peut justifier cette sélection au regard de l’article L. 612-6-1 du code de l’éducation.

D’autre part, il est clair qu’en l’absence de texte autorisant expressément la sélection, une telle sélection ne peut pas être mise en œuvre (CE. SSR. Avis, 10 février 2016, n° 394594, publié au Recueil).

Dans ces conditions, le tribunal juge, en substance, que la circonstance qu’un élève n’ait fait l’objet d’aucune sélection à son entrée en master 1 n’autorise pas, à elle seule, l’université à le soumettre à une sélection à l’entrée en master 2.

Une personne réhabilitée au sens pénal, peut se voir refuser sa naturalisation pour les faits sur lesquels porte cette réhabilitation

Par un arrêt n° 18NT04440 du 20 juin 2019, la cour administrative d’appel de Nantes estime que l’administration ne peut pas se fonder sur l’existence même de condamnations ayant fait l’objet d’une réhabilitation pour rejeter une demande de naturalisation mais peut se fonder sur les faits à l’origine de ces condamnation pour estimer que le postulant n’est pas de « bonne vie et mœurs ».

Cette décision, contestable, se fonde sur une distinction artificielle (mais ancienne) entre condamnation et faits à l’origine de la condamnation pour neutraliser les effets de la réhabilitation.

1. En effet, il convient de rappeler qu’en vertu des articles 133-12 et suivants du code pénal, passé un certain délai, les peines infligées aux personnes condamnées sont regardées comme n’ayant jamais existé.

Ces dispositions ont vocation à préserver la paix sociale et instituent une forme de droit à l’oubli : passé un certain délai, si l’intéressé s’est bien comporté et ne s’est vu imposer aucune condamnation, il est considéré que son passé n’existe plus.

Aussi, l’article 133-11 du code pénal interdit formellement à l’administration « d'en rappeler l'existence sous quelque forme que ce soit ou d'en laisser subsister la mention dans un document quelconque ».

La Cour de cassation a eu l’occasion de juger que toute mention de condamnations ayant fait l’objet d’une réhabilitation devait conduire à la nullité de l’acte en faisant mention (Cass. Crim. 8 novembre 1995, n° 95-81306, publié au Bulletin). Elle a précisé qu’il en allait ainsi dans le domaine de l’acquisition de la nationalité (Cass. 1ère civ. 29 février 2012, n° 11-10970, publié au Bulletin).

Il est donc en principe formellement interdit de faire état d’une condamnation ayant donné lieu à réhabilitation à l’occasion d’une demande de naturalisation.

C’est ce qu’a confirmé, anciennement, le Conseil d’Etat (CE. SSR. 23 juin 1995, M. Mohammed X, n° 139897).

2. Dans l’arrêt commenté de la cour administrative d’appel de Nantes, rendu en matière de naturalisation, cette dernière neutraliser les effets de l’article 133-11 du code pénal.

En effet, après avoir censuré la décision de rejet de la demande de naturalisation, en tant qu’elle se fondait sur des condamnations réhabilitées par l’écoulement du temps, la cour considère que l’administration pouvait se fonder, non pas sur les condamnations en elle-même mais sur les faits condamnés pour estimer que le postulant n’était pas « de bonnes vie et mœurs » au sens de l’article 21-23 du code civil.

Autrement dit, la cour estime que même si les condamnations ont disparu et qu’il est interdit d’en faire mention, les faits condamnés restent et peuvent servir de base à un refus de naturalisation.

Cette solution apparaît critiquable dans la mesure où elle crée une distinction artificielle entre la condamnation et les faits condamnés qui n’est pas dans l’esprit des articles 133-11 et suivants du code pénal.

Comme indiqué ci-dessus, l’idée qui irrigue ces dispositions est que la personne condamnée, qui s’est bien conduite pendant un temps défini par la loi, doit être regardé comme étant à nouveau vierge de toute condamnation.

Le but de ces dispositions n’est pas d’interdire de se fonder sur les condamnations anciennes tout en autorisant à se fonder sur les faits à l’origine de cette condamnation. D’ailleurs, c’est pour cette raison que la loi interdit d’en faire mention « sous quelque forme que ce soit ».

Or, lorsque la cour administrative d’appel de Nantes retient : « Le requérant ne peut sérieusement soutenir que les faits de vol, vol avec violence, vol en réunion, violences volontaires et escroquerie ne porteraient pas atteinte à l'ordre public et aux bonnes mœurs. En dépit de leur relative ancienneté, ces agissements, dont la matérialité n'est pas contestée, sont de nature, eu égard à leur gravité et à leur caractère répété, à faire regarder le requérant comme n'étant pas, à la date de la décision contestée, de bonnes vie et mœurs », il ne peut être sérieusement contesté qu’elle fait mention de manière expresse d’infractions pénales qui ont été réhabilitées. En effet, la précaution tirée de l’utilisation des termes « faits » de vol, etc. et non pas de « condamnation pour » vol, etc. ne change rien à l’objet de ce rappel.

De la sorte, la distinction opérée par la cour est artificielle.

Cette position de la cour administrative d’appel de Nantes est ancienne (CAA Nantes, 30 juin 2006, n° 05NT01701) et rappelée régulièrement par cette dernière.

Elle n’en apparaît pas moins contraire à la lettre et à l’esprit de l’article 133-11 du code pénal.

De plus, cette position est difficilement compatible avec la jurisprudence de la Cour de cassation, qui est sévère en ce domaine (Cass. Crim. 10 novembre 2009, n° 09-82368, publié au Bulletin).

Ainsi, cette distinction artificielle retenue par la cour administrative d’appel est particulièrement critiquable.

Le Conseil d'Etat rappelle les contours de « l'indignité » justifiant l'opposition à l'acquisition de la nationalité française d'un conjoint étranger

Par une décision n° 417548 du 30 janvier 2019, le Conseil d'Etat revient sur la notion d'indignité justifiant l'opposition par le gouvernement à l'acquisition de la nationalité française par le conjoint étranger d'un Français.

Il convient de rappeler qu'en vertu de l'article 21-2 du code civil, l'étranger marié depuis plus de quatre ans avec un conjoint de nationalité française peut acquérir la nationalité française.

Toutefois, le gouvernement peut s'opposer à cette acquisition pour des motifs tirés de « l'indignité » et du « défaut d'assimilation » de l'intéressé. Cette opposition peut intervenir dans les deux ans suivant la déclaration de nationalité souscrite par l'intéressé. Le gouvernement doit cependant informer au préalable l'intéressé des motifs de son intention de s'opposer à cette acquisition afin de préserver le principe du contradictoire.

Dans l'affaire soumise au Conseil d'Etat, le gouvernement s'est opposé à l'acquisition de la nationalité de l'intéressé au motif qu'il avait été condamné à plusieurs reprises dans un passé récent par les juridictions pénales pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique et avait fuit à l'occasion d'un accident de la circulation. En effet, la commission d'infractions peut constituer une indignité.

Le Conseil d'Etat insiste ainsi (comme le montrent d'ailleurs l'analyse et les abstrats de la décision) sur le caractère « encore récent » de ces évènements.

En effet, si les faits reprochés à l'intéressé sont « ancien[s] », le gouvernement ne peut pas nécessairement s'opposer à l'acquisition de la nationalité par l'intéressé (en fonction de leur gravité). Ainsi, dans une affaire où étaient en cause deux condamnations pour conduite sous l'empire d'un état alcoolique datant de 4 ans à la date de la décision d'opposition du Premier ministre, le Conseil d'Etat avait censuré la décision du ministre (CE. SSR. 28 avril 2014, n° 372679, publiée au Recueil) pour ce motif.

Cela démontre donc que non seulement la gravité des infractions doit être prise en compte mais que leur ancienneté joue un rôle majeur pour le Conseil d'Etat. C'est ce qui ressort d'ailleurs de décisions plus anciennes (CE. SSR. 30 janvier 1991, Ministre de la solidarité c. M. Abdoulaye X, n° 99983, mentionnée aux tables) que la présente décision ne fait que rappeler.

Le Conseil d'Etat rejette les référés de deux étudiants interdits d'accès à l'université dans un contexte de crainte de blocages

Par deux ordonnances n° 426884 et n° 426885 du 18 janvier 2019, le juge des référés du Conseil d'Etat a rejeté les référés dits « libertés », fondés sur l'article L. 521-2 du code de justice administrative intentés par deux étudiants interdits d'accès à leur université pour une durée d'un mois dans un contexte de blocages.

Était en cause dans ces affaires, deux arrêtés du président de l'université Paris X Nanterre en date du 21 décembre 2018 qui avaient interdit à deux élèves d'accéder à l'enceinte de l'université à compter du 7 janvier 2019 et jusqu'au 5 février 2019.

Ces arrêtés s'inscrivaient dans un contexte de blocage épisodique de l'université en protestation contre le projet du gouvernement d'augmenter les frais d'inscription pour les étudiants étrangers non communautaires.

A l'encontre de ces arrêtés, les étudiants se prévalaient de la liberté d'aller et de venir, de la liberté d'enseignement et du droit à l'éducation. Ils soulevaient différents moyens de procédure et de fond pour affirmer que l'atteinte portée à leurs droits était manifestement illégale.

Toutefois, le Conseil d'Etat répond par la négative à cette argumentation en estimant, d'une part, que la liberté d'aller et de venir ainsi que la liberté d'enseignement n'étaient pas atteintes par la mesure. D'autre part, concernant le droit à l'instruction, le juge des référés estime que l'université pouvait légitimement craindre que des nouvelles actions soient intentées à la rentrée universitaire et que les étudiants visés par les mesures étaient fortement impliqués dans les mouvements, de sorte qu'aucune atteinte grave et manifestement illégale n'avait été portée à leur droit à l'instruction.

Cette décision appelle plusieurs observations.

● En premier lieu, il convient de conserver à l'esprit que ces décisions du Conseil d'Etat en matière d'interdiction d'accès à une université ont été rendues dans des procédures de référé-liberté.

Ce référé se distingue d'un recours au fond dans la mesure où le contrôle exercé par le juge n'est pas le même. En effet, le rejet du référé-liberté ne signifie pas pour autant que les mesures sont légales. Elles peuvent parfaitement être censurées au fond par le juge.

Le juge du référé ne censure que les atteintes « grave[s] » et « manifestement illégale[s] » aux libertés fondamentales. Si l'atteinte n'est pas suffisamment grave, ou si elle est illégale sans l'être de manière manifeste, alors il ne censure pas la décision, qui pourra parfaitement l'être ultérieurement.

C'est donc un juge de l'évidence et de la gravité. D'ailleurs, il convient de noter dans la jurisprudence récente du Conseil d'Etat que les recours introduits par une étudiante fortement handicapée qui n'avait pas pu passer ses examens (Déroulement des examens universitaire et juge du référé-liberté) et par un élève de collège exclu préventivement de son établissement (La décision d'éloigner un élève dans l'attente du conseil de discipline ne méconnaît pas le droit à l'éducation) n'avaient pas davantage été regardés comme fondés malgré les arguments forts qui avaient pu être mis en avant.

Cela démontre donc que le référé-liberté ne semble pas particulièrement adapté aux questions d'éducation. Mais il faut surtout conserver à l'esprit que cela ne préjuge pas de la légalité de ces mesures au fond.

● En deuxième lieu, ces décisions démontrent que le Conseil d'Etat a fait le choix d'un contrôle limité sur le lien entre les mesures prises et le risque lié à l'étudiant en cause.

En effet, dans son ordonnance, le juge des référés se borne à constater que l'université peut légitimement craindre que des blocages aient lieu à la rentrée et que l'étudiant en question est investi dans le mouvement.

Néanmoins, il ne recherche pas et ne caractérise pas le lien entre le risque retenu et l'étudiant en question. Il n'indique pas, par exemple, que celui-ci serait à l'origine des tracts justifiant les craintes légitimes de désordres ou serait l'instigateur des mouvements.

En cela, ces décisions risquent (même si ce contrôle restreint est justifié par l'office du juge du référé-liberté) de donner aux présidents d'université l'impression qu'un blanc seing leur a été donné par le Conseil d'Etat. En effet, cela donne l'impression qu'en cas de crainte (plus ou moins sérieuse), tout étudiant « fortement investi » peut être exclu à titre préventif de l'université. Ainsi, par ces ordonnances, le Conseil d'Etat risque fortement de tenter les présidents d'université de faire un usage discutable des pouvoirs de police qu'il tiennent de l'article R. 712-8 du code de l'éducation.

Néanmoins, l'impression donnée est peut-être trompeuse dans la mesure où, en l'espèce, les étudiants avaient fait le choix de former un référé-liberté dans le cadre duquel l'office du juge est particulièrement limitée. S'ils avaient formé un référé-suspension – à l'occasion duquel les pouvoirs du juge sont un peu plus étendus – la solution aurait peut-être été différente devant le juge de première instance.

● En troisième lieu, il est possible et probable que, sur le fond, le contrôle exercé par le juge administratif soit plus sévère.

Même si, en pratique, une annulation intervenant dans un an ou deux n'aura aucune incidence pour les étudiants en question, le débat devant le juge du fond devrait être plus délicat.

En effet, la jurisprudence rendue par le Conseil d'Etat montre que ce dernier exige, pour que la décision d'interdiction soit justifiée au fond que, d'une part, le risque d'atteinte à l'ordre public soit démontré et, d'autre part, que l'université démontre qu'elle n'est pas en mesure de maintenir l'ordre (CE. SSR. 26 octobre 2005, M. Bruno Gollnisch, n° 275512, publiée au Recueil ; voir, pour un exemple d'application plus récent : CAA Paris, 29 janvier 2019, n° 17PA00659).

Certes, ces deux décisions ont été rendues à propos d'interdictions d'accès à l'université prononcées à l'encontre de professeurs. Toutefois, elles étaient fondées sur les mêmes dispositions et il n'existe aucune raison légitime de penser que les juridictions administratives feront une application plus souple de cet article à propos d'étudiants.

Dans ces conditions, au fond, l'université en cause doit être mesure de démontrer un risque réel d'atteinte à l'ordre public et son incapacité à maintenir l'ordre en cas de survenance de ce risque.

Un projet d'ensemble n'est pas nécessairement un ensemble immobilier exigeant un permis de construire unique

Par une décision n° 413955 du 28 décembre 2018, le Conseil d'Etat revient sur la notion d'ensemble immobilier unique, qui impose en principe le dépôt d'un permis de construire unique.

En effet, par une décision de principe du 17 juillet 2009 (CE. Sect. 17 juillet 2009, Commune de Grenoble, n° 301615, publiée au Recueil), le Conseil d'Etat a posé le principe de l'exigence d'un permis de construire unique pour apprécier la légalité d'un ensemble immobilier unique constitué par plusieurs éléments liés physiquement ou fonctionnellement.

L'idée derrière cette position de principe qui précise la jurisprudence antérieure est que la division d'un projet en différents permis de construire successifs ne doit pas conduire à empêcher l'autorité publique d'apprécier certaines règles d'urbanisme. C'est la raison pour laquelle la décision mentionnée ci-dessus pose le principe d'une permis de construire unique mais prévoit une exception, pour certains éléments autonomes, et lorsque l'ampleur et la complexité du projet justifie, que plusieurs permis de construire soient déposés à condition que l'autorité administrative ait apprécié de manière globale les règles d'urbanisme pour l'ensemble du projet.

Néanmoins, au-delà de ce principe et de son exception, la difficulté principale tient à ce que sont « plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique », autrement dit, à la définition d'un ensemble immobilier au sens de ces dispositions.

Sur ce point, les conclusions prononcées à l'occasion de la décision Commune de Grenoble (J. Burguburu, RFDA 2009, p. 1021) et de la décision Société d'études et de réalisations immobilières et foncières 3B (CE. CHR. 28 décembre 2017, n° 406782, mentionnée aux tables ; conclusions G. Odinet, AJDA 2018 p.589), ainsi que les quelques décisions rendues dans l'intervalle par le Conseil d'Etat, permettent de mieux comprendre quels liens physiques et fonctionnels sont de nature à imposer le recours à un permis de construire unique.

● D'une part, concernant les liens physiques, il s'agit pour simplifier des hypothèses dans lesquelles les différents éléments constituent une seule et même construction sur le plan physique.

Ainsi, dans l'affaire jugée en l'espèce par le Conseil d'Etat, les deux bâtiments en cause avaient de nombreux équipements communs (voie d'entrée et de circulation interne, rampe d'accès commune à leurs parcs de stationnement respectifs, réseaux communs d'eau, d'électricité, de fibre optique, de gaz et d'éclairage collectif, équipements annexes communs : poteau incendie, boîtes aux lettres, local de stockage de conteneurs à déchets) mais cela ne suffit pas à les regarder comme un ensemble unique.

Le lien physique doit être plus important (par exemple des bâtiments qui communiquent à partir de leur premier étage et sont desservis par un escalier commun : CE. SSR. 25 septembre 1995, Mme Giron, n° 120438).

Ainsi, et en résumé, les bâtiments distincts doivent être imbriqués.

● D'autre part, concernant les liens fonctionnels, les conclusions de Mme Burguburu et M. Odinet précisent le sens stricte qu'il convient d'attribuer à cette expression.

En effet, les « liens [...] fonctionnels » peuvent recouvrir des situations particulièrement diverses, avec des liens plus ou moins ténus. Mais, à la lecture de ces conclusions et des décisions rendues en la matière il convient de l'entendre de manière restrictive.

Plus précisément, les liens fonctionnels qui exigent un permis de construire unique sont en réalité des liens juridiques et légaux : des constructions distinctes mais que le droit impose d'apprécier ensemble. Un bon exemple de cette catégorie est donnée dans ces conclusions par les parcs de stationnement qui sont généralement imposés par les plans locaux d'urbanisme. En effet, si les parcs de stationnement sont fréquemment distincts physiquement des bâtiments, ils forment du fait du lien juridique qui les unit (le parc de stationnement conditionnant la légalité de la construction du bâtiment), un ensemble immobilier unique.

C'est la raison pour laquelle Mme Burguburu qualifie dans ses conclusions le lien fonctionnel d'indivisibilité légale.

Dès lors, comme l'a déjà jugé le Conseil d'Etat et comme il le rappelle dans la décision commentée, la seule circonstance que deux constructions distinctes ne peuvent fonctionner (techniquement ou économiquement) l'une sans l'autre ne suffit pas à caractériser un lien fonctionnel (CE. CHR. 12 octobre 2016, Société WPD Energie 21 Limousin, n° 391092, mentionnée aux tables).

Aussi, dans l'affaire qui nous intéresse, il censure le raisonnement du tribunal administratif.

En effet, les nombreux liens techniques évoqué ci-dessus (voies, accès, réseaux, etc.) entre les deux bâtiments étudiés en l'espèce, et qui font que les deux bâtiments sont liés techniquement et économiquement, ne suffisent pas à les faire regarder comme ayant un lien fonctionnel.

Ils ne sont pas légalement liés, de sorte qu'ils ne le sont pas fonctionnellement. Il était dès lors possible de déposer deux permis de construire distincts pour ces deux bâtiments.

Cette décision, qui en réalité n'est qu'une application des principes posés antérieurement, permet surtout de comprendre ce qu'il convient d'entendre par liens physiques ou fonctionnels.

Il en résulte une interprétation assez stricte de ces notions, ce qui s'explique par leur objet qui est seulement d'éviter que des règles d'urbanisme soient improprement appréciées et non de se prononcer sur les liens techniques ou économiques qu'entretiennent les constructions en elles.