Billets de roze-bruno

Quels sont les effets de la naturalisation sur le statut de réfugié ?

Par une décision n° 423272 du 1er juillet 2020, le Conseil d’Etat vient préciser les effets de la naturalisation sur le statut du réfugié et ses conséquences pour son conjoint qui bénéficie du statut de réfugié par l’effet du principe d’unité de la famille.

Il est bien établi que l’octroi du statut de réfugié à une personne a des conséquences pour son conjoint et ses enfants mineurs.

En effet, le Conseil d’Etat juge de longue date (CE. Ass. 2 décembre 1994, Mme Mary X, n° 112842, publiée au Recueil ; CE, 25 novembre 1998, Mme Lundundu X, n° 164682, publiée au Recueil) que le « principe d’unité de la famille » a pour conséquence de donner automatiquement ce statut :

  • aux enfants mineurs du réfugié,

  • au conjoint du réfugié.

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat vient régler les conséquences de la naturalisation ultérieure de la personne bénéficiant du statut de réfugié pour elle-même et pour son conjoint.

Les conséquences de la naturalisation sont différentes pour la personne bénéficiant du statut de réfugié et pour son conjoint qui a ce statut en vertu du « principe d’unité de la famille ».

1. En ce qui concerne le réfugié, les conséquences de sa naturalisation dépendent de la nationalité qu’il prend :

  • S’il est naturalisé français, il perd automatiquement le statut de réfugié.

En effet, en devant français, la personne acquiert « la protection de la France » qui est due à tout citoyen. Son statut de réfugié (et donc de protection) n’a donc plus lieu d’être puisque sa qualité de Français lui assure une protection supérieure.

  • S’il obtient une autre nationalité, la perte du statut de réfugié n’est pas automatique.

L’OFPRA doit alors réexaminer sa situation pour déterminer si sa protection mérite d’être maintenue.

Il est néanmoins probable que, dans la majorité des cas, le réfugié perde sa qualité. En effet, s’il obtient volontairement (par naturalisation) la nationalité d’un autre pays, il est probable que ce pays lui assure désormais sa protection en qualité de ressortissant.

Mais cela n’est pas obligatoire, car le changement de nationalité peut également résulter d’une dislocation d’Etat, d’une sécession d’un territoire ou autre. Auquel cas, le changement de nationalité subi par le réfugié pourra parfaitement n’avoir aucune incidence sur les menaces qui pèsent sur lui.

Ainsi, pour le réfugié lui-même, tout dépendra donc de la nationalité qu’il prend.

2. En ce qui concerne le conjoint du réfugié, les conséquences de l’acquisition d’une autre nationalité par son conjoint sont les mêmes qu’il s’agisse de la nationalité française ou d’une autre nationalité.

En effet, dans tous les cas, l’OFPRA devra réétudier sa situation pour déterminer s’il « doit continuer à bénéficier de la protection qui lui avait été accordée ».

A moins qu’il puisse se prévaloir de risques personnels, son statut suivra en principe celui du conjoint par lequel il a obtenu le statut de réfugié :

  • Si son conjoint perd le statut de réfugié parce qu’il a obtenu la nationalité française ou une autre nationalité, il perdra en principe (et sauf à démontrer un risque personnel) la qualité de réfugié.

  • Si son conjoint conserve son statut malgré un changement de nationalité (par exemple dans les hypothèses évoquées ci-dessus de sécession de territoire ou de dislocation d’Etat), alors le conjoint conservera, par application du principe d’unité de la famille, son statut de réfugié.

Ainsi, pour le conjoint, l’OFPRA interviendra nécessairement pour réexaminer sa situation.

Cette décision du Conseil d’Etat assez pédagogique est donc particulièrement utile car elle explique clairement les conséquences à tirer de la naturalisation du réfugié pour lui et sa famille.

La covisibilité d’un projet situé à moins de 500 mètres d’un monument historique doit être appréciée à l’œil nu

Par une décision n° 431994 du 5 juin 2020 le Conseil d’Etat vient préciser les conditions d’appréciation de la covisibilité entre un monument historique et un bâtiment situé dans le rayon de 500 mètres autour de ce monument.

Il est nécessaire de rappeler ici que les travaux réalisés sur les bâtiments situés dans un rayon de 500 mètres autour d’un monument historique sont soumis à avis conforme de l’architecte des bâtiments de France s’ils sont en situation de « covisibilité ».

Dès lors, si un permis de construire est consenti sans cet avis alors que le bâtiment sur lesquels les travaux sont réalisés est situé dans ce périmètre et en covisibilité, alors le permis de construire est illégal.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat avait à connaître d’une hypothèse dans laquelle le monument historique et le bâtiment objet des travaux n’étaient pas visibles l’un depuis l’autre mais étaient visibles, tous deux, depuis un autre point.

Cet autre point était cependant situé en dehors du champ de visibilité de 500 mètres et supposait l’utilisation d’un appareil photo en mode zoom.

Le juge des référés du tribunal administratif avait considéré que ces prises de vues étaient suffisantes pour justifier de la covisibilité et suspendre l’exécution du permis de construire au motif que l’architecte des bâtiments de France n’avait pas été consulté.

Toutefois, le Conseil d’Etat suit le raisonnement opposé et apporte d’utiles précisions sur l’appréciation du critère de covisibilité :

  • La covisibilité peut être appréciée depuis un autre point, si ce point est normalement accessible au public (autrement dit, la circonstance que les deux bâtiments soient visibles depuis une propriété privée non accessible au public n’est pas de la covisibilité au sens du code du patrimoine).

  • Cet autre point peut être situé en dehors du champ de visibilité de 500 mètres autour du monument historique. Le point de vue peut donc être situé en dehors du champ de protection.

  • Mais les deux bâtiments doivent être visibles à l’œil nu. Ainsi, il n’est pas possible de tenir compte de la covisibilité s’il est nécessaire d’avoir recours à des jumelles ou à un appareil photographique avec zoom. Autrement dit, le point de vue ne peut pas être situé trop loin.

Dès lors, il considère que, dans le cas d’espèce qui lui est soumis, il n’y avait pas de covisibilité au sens du code du patrimoine.

En effet, il était nécessaire, pour voir les deux bâtiments, de se placer à pris d’un kilomètre et d’utiliser le zoom d’un appareil photographique.

Dans ces conditions, et au vu des principes retenus par le Conseil d’Etat, ce dernier juge qu’il n’était pas nécessaire de consulter l’architecte des bâtiments de France.

Des parcelles construites et bitumées peuvent être inclues dans la zone A (agricole) d’un PLU

Par une décision n° 429515 du 3 juin 2020, le Conseil d’Etat vient préciser les conditions dans lesquelles des parcelles construites et partiellement bitumées peuvent être classées en zone A (agricole) d’un plan local d’urbanisme (PLU).

En effet, le Conseil d’Etat considère que les communes (et, après elles, le juge) n’ont pas nécessairement à rechercher si les parcelles sont à usage agricole pour les classer en zone A.

Les communes doivent, selon le Conseil d’Etat, se référer à trois éléments :

  • La « vocation du secteur » dans lequel s’insèrent les parcelles (autrement dit l’environnement dans lequel les parcelles sont situées : agricole, urbanisé, etc.),

  • Le parti d’urbanisme retenu par la commune (autrement dit la volonté affichée par la commune dans son PLU, par exemple, la préservation ou l’extension des terres agricoles),

  • L’existence de « constructions légères et [d’]aménagements d'ampleur limitée » sur ces parcelles (cette précision laisse supposer que si le terrain supporte des constructions importantes par leur ampleur, le terrain ne pourra pas être classé en zone A, même s’il est en plein milieu des champs).

Dès lors, la nature réelle de l’occupation des parcelles n’est que l’un des 3 éléments qui doivent être pris en compte pour apprécier si, oui ou non, elles doivent être classées en zone A du PLU.

Une telle position, si elle n’avait pas été énoncée clairement par le Conseil d’Etat auparavant, ressortait de sa jurisprudence.

Ainsi, il jugeait de manière constante que les auteurs des PLU pouvaient tenir compte « de la situation existante et des perspectives d’avenir » (CE. SSR. 3 novembre 1982, Mlle Bonnaire et a., n° 30396, publiée au Recueil).

De même, dans son contrôle du classement des parcelles dans une zone ou une autre, le Conseil d’Etat tenait compte de l’environnement de ces parcelles (voir, par exemple : CE. SSR. 22 septembre 1997, Commune de Frangy, n° 149191).

Dans ces conditions, la solution retenue ici n’apparaît pas comme révolutionnaire mais elle permet de connaître assez précisément la méthode qu’il convient d’adopter pour classer ou non une parcelle en zone A.

● Appliquant cette solution nouvelle à l’espèce, le Conseil d’Etat considère que la commune de Saint-Nolff pouvait classer en zone A des parcelles partiellement construites et une parcelle artificialisée en quasi-totalité (bitumée en très grande partie).

Pour parvenir à cette conclusion, le Conseil d’Etat retient trois éléments :

  • Ces parcelles sont situées en dehors des parties urbanisées de la commune,

  • Elles sont en zone très majoritairement agricole,

  • Elles disposent d’un potentiel économique en lien avec l’activité agricole (ce faisant, il reconnaît implicitement qu’elles ne peuvent servir à l’agriculture dans la mesure où elles sont construites et artificialisées, mais relève implicitement qu’elles peuvent servir pour la construction de bâtiments agricoles – puisque les bâtiments à usage agricole sont en principe autorisés en zone A).

Dès lors, par cette décision, le Conseil d’Etat confirme la possibilité de classer en zone A des parcelles qui ne sont pas à usage agricole et sont construites.

Un permis de construire peut imposer une prescription consistant à obtenir une servitude de passage pour régulariser le projet

Par une décision n° 427781 du 3 juin 2020, le Conseil d’Etat considère qu’un permis de construire, qui impose d’obtenir une servitude de passage pour accéder à la voie publique avant le commencement des travaux, est légal.

Dans cette décision, était en cause un projet de construction de logements sur un terrain qui n’avait pas d’accès à la voie.

Ce projet n’était donc pas conforme à la réglementation en matière d’urbanisme car, pour être constructible, un terrain doit disposer d’un accès à la voie comme le rappellent les plans locaux d’urbanisme (PLU).

Toutefois, plutôt que de rejeter cette demande, le maire de la commune de Fréjus avait fait usage de la possibilité que lui reconnaît le code de l’urbanisme d’assortir son permis de construire d’une prescription (voir l’article : Que sont les prescriptions d’un permis de construire ?) et imposé au demandeur d’obtenir une servitude d’accès à la voie publique avant de commencer les travaux.

En effet, en vertu de l’article 682 du code civil, le propriétaire d’un terrain enclavé peut demander au juge judiciaire d’imposer à ses voisins de lui accorder un passage jusqu’à la voie publique.

Ce permis de construire a été contesté et le tribunal administratif l’a annulé. Le tribunal a retenu que la servitude de passage n’avait pas été obtenue (ni demandée) à la date à laquelle le permis de construire avait été délivré, de sorte que cette prescription ne permettait pas de régulariser le projet.

Ce raisonnement est censuré par le Conseil d’Etat dans la décision commentée.

En effet, il considère que cette prescription permettait de regarder le permis de construire comme conforme aux règles d’urbanisme.

D’une part, il relève explicitement que cette prescription n’entraine pas de modification substantielle du projet (étant précisé qu’une prescription ne peut conduire qu’à modifier des points précis et limités du projet – CE. Sect. 13 mars 2015, n° 358677, publiée au Recueil – voir l’article : Que sont les prescriptions d’un permis de construire ?).

D’autre part, il estime, implicitement qu’il n’est pas nécessaire que la servitude de passage ait été obtenue avant l’octroi du permis de construire.

Comme l’indique la rapporteure publique dans ses conclusions, il s’agit alors d’une autorisation « conditionnelle » possible et, dès lors, légale. L’autorisation ne pourra donc être exécutée qu’une fois la servitude de passage obtenue.

Cette solution – compréhensible sur le plan de l’opportunité – n’en est pas moins étonnante car elle ouvre la voie à l’octroi de permis de construire conditionnels, subordonnés à l’obtention d’autres autorisations.

Toutefois, cette position du Conseil d’Etat ne pourra, très certainement, pas être étendue à d’autres types d’autorisations qui, elles, sont requises par le code de l’urbanisme avant la délivrance d’un permis de construire.

Un recours est irrecevable contre la décision de reconnaître une ZNIEFF ou de la modifier

Par une décision n° 422182 du 3 juin 2020, le Conseil d’Etat considère que la reconnaissance d’une ZNIEFF ou sa modification ne peut pas faire l’objet d’un recours devant le juge administratif, la reconnaissance d’une ZNIEFF n’ayant par elle-même aucune portée juridique.

Cette solution suppose de rappeler ce qu’est une ZNIEFF et quelles sont les conséquences de sa reconnaissance avant d’examiner la position prise par le Conseil d’Etat.

Une « zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique » (ZNIEFF) est, comme le rappelle le Conseil d’Etat dans sa décision, un simple inventaire des richesses naturelles (écologiques, faunistiques ou floristiques) d’un territoire.

Cet inventaire est réalisé par le Muséum national d’histoire naturelle.

Il existe deux types de ZNIEFF :

  • Les ZNIEFF de type 2 qui sont en général des grands ensembles naturels plus riches que les milieux alentours.

  • Les ZNIEFF de type 1 qui sont en principe plus limitées en taille et qui abritent des espèces ou des milieux rares.

De manière schématique, la ZNIEFF de type 1 est plus précieuse d’un point de vue biologique que la ZNIEFF de type 2.

Toutefois, cette classification n’a vocation qu’à permettre de faire un inventaire.

Dès lors, leur reconnaissance n’emporte, en soi, pas de conséquences juridiques propres.

Cependant, dans la pratique, cette reconnaissance a des conséquences importantes puisque l’existence d’une ZNIEFF est un élément qui est pris en compte au titre des législations relatives à l’environnement et à l’urbanisme.

En effet, pour apprécier l’existence d’une zone à protéger et la nécessité, par exemple, de refuser un permis de construire ou une autre autorisation demandée sur le fondement du code de l’urbanisme ou du code de l’environnement, le juge administratif s’intéresse nécessairement à l’existence d’une ZNIEFF.

Cela ne signifie pas que l’existence d’une ZNIEFF suffit à justifier un refus de permis de construire (voir, par exemple : CE. SSR. 15 janvier 1999, Société OMYA, n° 181652) mais sa présence est un élément qui sert parfois à justifier un refus (voir, par exemple : CE. SSR. 3 septembre 2009, Commune du Canet-en-Roussillon, n° 306298, mentionnée aux tables).

Dans ces conditions, si le classement d’un terrain en ZNIEFF n’a pas de conséquence juridique directe, c’est un élément objectif, qui renseigne sur l’intérêt écologique d’une zone et sert donc à l’application pratique des législations sur l’environnement et l’urbanisme.

● Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat avait à se prononcer sur la possibilité de contester la reconnaissance de l’existence d’une ZNIEFF ou du refus de modifier le périmètre de cette ZNIEFF.

En effet, le préfet Corse-du-Sud avait été saisi d’une demande de la commune de Piana tendant à voir le périmètre d’une ZNIEFF réduit. Le préfet ayant refusé cette demande, la commune avait saisi le tribunal administratif d’une demande tendant à l’annulation de ce refus.

Le Conseil d’Etat considère cependant que ce refus ne peut pas être contesté.

Plus précisément, il rappelle qu’une ZNIEFF n’a qu’un objet d’inventaire et n’emporte, par elle-même, aucune conséquence juridique.

Aussi, il n’est pas possible de contester directement la reconnaissance de l’existence d’une ZNIEFF ou sa modification.

Mais cela ne signifie pas pour autant que la délimitation de cette ZNIEFF ou son existence ne peut pas être discutée à l’occasion d’un litige.

En effet, il est possible, lorsqu’une décision a été prise au titre de la législation sur l’environnement ou de l’urbanisme (par exemple un refus de permis de construire), de contester la reconnaissance de la ZNIEFF si l’administration s’est notamment fondée sur l’existence d’une ZNIEFF pour refuser une autorisation.

Cette décision du Conseil d’Etat fixe donc une ligne claire quant aux possibilités de contester l’existence d’une ZNIEFF :

  • Pas de recours direct,

  • Mais une possibilité de contester lorsqu’une décision se fonde sur l’existence d’une ZNIEFF.

Autrement dit, en matière de permis de construire, il faut attendre qu’un refus soit opposé en se fondant sur l’intérêt écologique du terrain pour contester une ZNIEFF. Il n’est pas possible de demander directement au juge, et préalablement au dépôt d’une demande de permis de construire, de réduire le champ de cette ZNIEFF.

L'interdiction de la vente de CBD remise en cause par la CJUE

Par un arrêt C-663/18 du 19 novembre 2020, la CJUE vient de considérer que l’interdiction de la vente de cannabidiol (CBD) est, en l’état des connaissances scientifiques, injustifiée, mais elle ne ferme pas totalement la porte à une éventuelle interdiction.

En premier lieu, il convient de rappeler que le CBD, tout comme le tétrahydrocannabinol (THC) dont il se distingue, est un cannabinoïde présent dans le chanvre.

A l’inverse du THC, il n’a pas d’effets psychotropes et n’est, à ce titre, mentionné ni par la Convention unique des Nations unies sur les stupéfiants du 30 mars 1961, ni par la Convention des Nations unies sur les substances psychotropes du 21 février 1971.

D’ailleurs, l’OMS a recommandé, par deux fois, le 18 juillet 2018 et le 24 janvier 2019, de ne plus considérer le CBD comme un stupéfiant en raison de l’absence d’effets nocifs du CBD, constaté par le Comité OMS d’experts de la pharmacodépendance (ECDD).

En effet, le comité ECDD a retenu :

« Cannabidiol (CBD)

Le cannabidiol est l’un des cannabinoïdes naturellement présents dans les plantes de cannabis.

Aucun cas d’abus ou de dépendance n’a été rapporté en relation avec l’utilisation de CBD pur et aucun problème de santé publique n’y a été associé.

On a observé que le CBD est en général bien toléré avec un bon profil d’innocuité. […]

Rien n’indique que le CBD en tant que substance soit susceptible de donner lieu à des abus ou des effets nocifs similaires à ceux des substances inscrites dans les Conventions de 1961 ou de 1971, comme le cannabis ou le THC, respectivement.

Le Comité a recommandé que les préparations considérées comme étant du CBD pur ne soient pas inscrites à un tableau » (pièce n° 1).

C’est la raison pour laquelle l’OMS a proposé à l’ONU les 18 juillet 2018 et 24 janvier 2019 de ne pas l’inscrire dans les conventions internationales sur le contrôle des drogues.

Ainsi, et en l’état des connaissances scientifiques, comme le relève l’OMS, le CBD ne présente « aucun problème de santé publique ».

En deuxième lieu, et cependant la France interdit – via l’article R. 5132-86 du code de la santé publique et l’arrêté du 22 août 1990 – l’importation, l’exportation et l’utilisation industrielle et commerciale du CBD.

En effet, ces textes interdisent la commercialisation de la fleur et de la feuille de cannabis Sativa L. Seule la graine et la fibre de cette plante sont autorisées à la vente.

Or, le CBD est extrait des fleurs et feuilles de cannabis, de sorte que cette interdiction de la vente de la fleur et de la feuille, ainsi que des produits qui en sont dérivés, conduit à l’interdiction du CBD en France.

C’est d’ailleurs ce qu’ont rappelé la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca) le 11 juin 2018 en faisant un « point sur la législation » en matière de CBD et le ministère de la justice le 23 juillet 2018.

Dès lors, l’interdiction en vigueur ne fait aucun doute.

Malgré cela, au cours des dernières années le commerce de produits à base de CBD s’est développé partout en Europe et notamment en France.

En troisième lieu, cette situation a donné lieu à différentes fermetures administratives et poursuites pénales des gérants de magasins vendant du CBD.

Or, à l’occasion de l’une de ces poursuites, la cour d’appel d’Aix-en-Provence a posé, le 23 octobre 2018, une question préjudicielle à la CJUE pour qu’elle se prononce sur la conformité de l’interdiction prévue en France avec le droit de l’Union européenne.

L’avocat général amené à présenter ses conclusions le 14 mai 2020 sur cette affaire C-663/18 a confirmé le raisonnement de l’OMS, à savoir qu’il n’existe à ce jour aucun risque (psychotrope notamment) établi à l’égard du CBD. C’est la raison pour laquelle il a invité la Cour à juger que :

  • La réglementation française, qui interdit l’importation de produits à base de CBD extraits de l’intégralité de la plante (fleur et feuille inclues, et non pas seulement graine et fibre), est contraire aux articles 34 et 36 du TFUE dans la mesure où il n’existe aucun effet nocif démontré ;

  • Des restrictions à la commercialisation de produits à base de CBD pourraient éventuellement être imposées si l’Etat démontrait l’existence de risques (non identifiés à l’heure actuelle) pour la santé.

En quatrième lieu, l’arrêt de la CJUE était donc attendu au vu de ses impacts sur de nombreux litiges en cours et sur la vente de CBD.

Cet arrêt vient d’être rendu par la Cour et il est sans surprise (étant donné les conclusions de l’avocat général).

Dans un premier temps, la Cour considère que le CBD n’est pas un stupéfiant et n’apparaît pas – en l’état des connaissances scientifiques – avoir un effet psychotrope ou nocif pour la santé. Aussi, elle estime que l’interdiction de la commercialisation en France de ce produit est contraire au droit de l’Union européenne (plus précisément à la liberté de circulation des marchandises).

Dans un second temps, et cependant, elle estime qu’une interdiction pourrait être justifiée par un motif d’intérêt général (ici la protection de la santé publique). Elle relève deux choses mais ne se prononce pas sur le fond (car ce sont les juridictions françaises qui auront à se prononcer) :

  • D’une part, il semble à la Cour que le CBD de synthèse n’est pas interdit en France, ce qui montre l’incohérence de la réglementation française.

  • D’autre part, si l’Etat n’est pas tenu de démontrer que le CBD est aussi dangereux que les stupéfiants pour, éventuellement, l’interdire, il faut qu’il démontre que les risques allégués ne sont pas purement hypothétiques et sont suffisamment établis.

Telle est donc la position retenue par la Cour.

Cet arrêt ne tranche donc pas définitivement la question puisqu’il renvoie l’affaire aux juridictions françaises. Mais la Cour relève qu’en l’état des connaissances scientifiques, aucun risque n’est identifié. Elle invite donc – implicitement – les juridictions françaises à censurer les textes français.

En effet, si l’Etat n’a pas été capable de produire devant la CJUE d’études scientifiques démontrant la supposée dangerosité du CBD, il est probable qu’il n’y parvienne pas devant les juridictions internes.

Mais, le feuilleton judiciaire relatif à la vente de CBD n’est pas encore terminé.

Et ce, d’autant que la Cour de cassation doit se prononcer sur cette question (Cass. Crim. 14 mai 2019, n° 18-86932), tout comme le Conseil d’Etat qui est saisi d’une demande d’annulation de l’interdiction en France.

Ainsi, un certain nombre de décisions sont encore attendues sur ce sujet.

Tous les riverains peuvent contester le refus de transférer une voie privée ouverte à la circulation publique dans le domaine public

Par une décision n° 433608 du 27 mai 2020, le Conseil d’Etat juge que tous les riverains d’une voie privée ouverte à la circulation publique ont intérêt à agir contre le refus de transférer cette voie dans le domaine public communal.

Cette utile précision du Conseil d’Etat suppose de rappeler ce qu’est le mécanisme de transfert de la propriété de la voie, son utilité et ses conditions.

● Le transfert des voies privées ouvertes à la circulation publique prévu par l’article L. 318-3 du code de l’urbanisme permet un transfert (sans expropriation) d’une propriété privée vers une propriété publique.

Elle vise à prendre acte d’une situation de fait, à savoir l’ouverture d’une voie à tous, pour conduire à son transfert d’un propriétaire privé vers un propriétaire public.

Mais bien entendu, ce transfert ne peut avoir lieu si, avant le terme de la procédure de transfert, le propriétaire de la voie renonce à laisser cette voie libre et en ferme l’accès (CE. SSR. 17 juin 2015, Commune de Noisy-le-Grand, n° 373187, mentionnée aux tables).

Ainsi, le propriétaire peut, de fait, toujours s’opposer au transfert.

● L’utilité principale de cette procédure est de transférer la charge de l’entretien de ces voies et de permettre à la collectivité d’y effectuer des travaux et de gérer ce bien qui intègre le domaine public.

En effet, une voie doit en principe être entretenue par le son propriétaire.

Dans ces conditions, l’entretien de la voie incombe normalement au propriétaire privé de la voie, même si elle est ouverte à la circulation publique. La commune peut d’ailleurs dans ce cas imposer au propriétaire négligeant de faire des travaux d’entretien de ces voies privées ouvertes (CAA Marseille, 10 décembre 2009, Commune de Sainte-Maxime, n° 08MA01875).

Il n’en va différemment que si la commune décide d’entretenir cette voie privée même si elle ne lui appartient pas. En effet, il arrive parfois que des voies privées soient, de fait et par commodité, entretenues par une commune pour assurer la sécurité des riverains. Si elle le fait, la commune n’a d’autre choix que de continuer car, à défaut, elle peut voir sa responsabilité engagée (CE. Sect. 18 mai 1973, Ville de Paris, n° 82672, publiée au Recueil ; CE. SSR. 9 février 1977, Ville de Limoges, n° 99756, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 19 octobre 1979, Société Difamelec, n° 05858, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 30 novembre 1979, Ville de Joeuf, n° 02651, mentionnée aux tables).

Le transfert de propriété de la voie privée ouverte à la circulation publique transfert donc en principe la charge de l’entretien (sauf si la commune entretient déjà la voie). De la sorte, le propriétaire privé est libéré de son obligation d’entretenir la voie (CAA Marseille, 9 juillet 2012, M. Gustave A, n° 11MA02796).

Ce transfert assure également une protection à la voie.

En effet, une fois transférée dans le domaine public, elle devient inaliénable et doit faire l’objet d’une autorisation avant toute occupation. C’est donc une garantie pour les riverains et les passants qui sont assurés de pouvoir continuer à utiliser cette voie.

● La condition principale posée à ce transfert est l’ouverture à la « circulation publique ».

Dans l’arrêt commenté, le Conseil d’Etat rappelle que la circulation publique ne se réduit pas à la circulation automobile. En effet, un chemin piétonnier est regardé comme étant ouvert à la « circulation publique ».

Différentes cours administratives d’appel ont eu l’occasion de l’indiquer par le passé (voir, par exemple : CAA Paris, 12 juillet 2010, Mme Jourdan, n° 10PA00365 ; CAA Lyon, 31 mai 2011, Commune d’Aix-les-Bains, n° 09LY02935) et c’est ce qu’avait jugé la cour administrative d’appel de Nantes dans l’arrêt contesté devant le Conseil d’Etat (CAA Nantes, 18 juin 2019, Consorts A et SSCV les Viviers, n° 18NT00294).

Ainsi, le Conseil d’Etat considère qu’une voie peut être regardée comme ouverte à la circulation publique, même si les automobiles y sont interdites. Le passage des piétons suffit à faire regarder une voie comme étant ouverte à la circulation publique.

● Mais l’apport principal de la décision du Conseil d’Etat tient à la possibilité qu’il offre aux riverains de contester le refus de transfert d’une voie privée ouverte à la circulation publique vers une voie publique.

En effet, jusqu’ici la jurisprudence laissait plutôt supposer que seuls les propriétaires de la voie pouvaient contester le refus de transfert de leur voie à la commune.

La cour administrative d’appel de Lyon avait d’ailleurs expressément jugé :

« Considérant […] que s'il est loisible à tout habitant de la commune de solliciter le transfert d'une voie dans le domaine public, les personnes dépourvues d'un droit de propriété sur cette voie ne peuvent se prévaloir d'un intérêt leur permettant de contester devant le juge administratif le refus de mettre en oeuvre la procédure de transfert d'office sans indemnité » (CAA Lyon, 21 juin 2012, M. Muller, n° 11LY00363).

Le principe paraissait donc être qu’en cas de refus de transfert de la voie par l’autorité publique, seul le propriétaire de cette voie pouvait contester ce refus. En revanche, les riverains de la voie, même s’ils en avaient l’usage, ne pouvaient pas contester ce refus.

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat prend cependant le contre-pied de cette position. En effet, il juge :

« 5. Le transfert d'une voie privée ouverte à la circulation publique dans le domaine public communal ayant notamment pour effet de ne plus faire dépendre le maintien de l'ouverture à la circulation publique de la voie du seul consentement de ses propriétaires et de mettre son entretien à la charge de la commune, les riverains de la voie justifient d'un intérêt leur donnant qualité pour demander l'annulation […] ».

Il estime ainsi que les riverains, qui sont dépendants de l’autorisation du propriétaire de la voie privée pour l’utiliser, ont intérêt à contester le refus de transférer cette voie dans le domaine public.

Cette solution apparaît logique dans la mesure où il ne peut être nié que le transfert de la voie dans le domaine public a une importance pour les riverains. En effet, la qualification de voie publique assure un accès certain à la voie.

Dès lors, cela signifie désormais que les riverains d’une voie privée ouverte à la circulation publique pourront demander l’intégration de cette voie à la voirie publique et contester l’éventuel refus qui leur sera opposé.

Précisions sur la radiation des cadres d'un fonctionnaire pour une condamnation pour crime ou délit contraire aux mœurs

Par une décision n° 418178 du 6 novembre 2019, le Conseil d’Etat apporte d’utiles précisions sur le régime de la des radiations des cadres prononcées à l’encontre des fonctionnaires exerçant dans un établissement scolaire en cas de une condamnation pour crime ou délit contraire aux mœurs, sans pour autant lever les doutes quant à la procédure applicable à ces décisions.

En effet, il convient de rappeler qu’en vertu de l’article L. 911-5 du code de l’éducation, il n’est pas possible d’être employé dans un établissement scolaire si l’on a été condamné pour un « crime ou délit contraire à la probité et aux mœurs ».

Dès lors, si le fonctionnaire est condamné au cours de sa carrière, il doit être radié des cadres. Cette condition primordiale à son employabilité n’étant plus remplie, il ne peut être maintenu dans les effectifs.

Toutefois, la nature exacte de cette décision et le régime auquel elle est soumise demeurent partiellement indéfinis.

  • Concernant sa nature, la décision commentée apporte d’utiles précisions

En effet, la décision commentée, telle qu’éclairée par les conclusions du rapporteur public Raphaël Chambon, tranche la qualification de la décision de radiation des cadres prise en raison d’une telle condamnation.

1. Le Conseil d’Etat considère qu’il s’agit d’une décision recognitive et non d’une décision prise en vertu d’une compétence liée.

Cette précision, qui peut paraître purement technique de prime abord a en réalité une importance non négligeable puisqu’elle détermine les moyens qu’il sera possible de soulever contre la décision de radiation des cadres du fonctionnaire. En effet, ces deux types de décisions se distinguent :

  • Les décisions recognitives se « bornent à constater » une situation qui préexiste (comme le rappelle Raphaël Chambon dans ses conclusions).

Comme le souligne Raphaël Chambon dans ses conclusions, la jurisprudence antérieure du Conseil d’Etat était contradictoire sur ce point, certaines décisions considérant que ce type de radiation des cadres est une compétence liée (CE 17 juin 1960, Baudot, p. 405 ; CE. SSR. 22 mars 1999, Georges Q, n° 191393, publiée au Recueil) tandis que d’autres ont jugé qu’il s’agissait d’un décision recognitive (CE. SSR. 22 avril 1992, Jacky Y, n° 99671, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 21 avril 2000, Patrick G, n° 197388, mentionnée aux tables).

Cette divergence se retrouve d’ailleurs assez logiquement dans la jurisprudence des juridictions du fond, comme cela était indiqué dans un précédent commentaire La condamnation pour crime ou délit contraire aux moeurs d'un agent exerçant dans un établissement scolaire (pour des arrêts retenant la compétence liée : CAA Versailles, 2 novembre 2006, n° 05VE00120 ; CAA Bordeaux, 8 mars 2011, n° 10BX01886 ; pour un arrêt retenant le caractère recognitif : CAA Paris, 3 avril 2014, n° 13PA00415).

Dans la décision commentée, sur proposition du rapporteur public Raphaël Chambon, le Conseil d’Etat retient que ce type de décision est une décision recognitive.

Autrement dit, il estime que dans cette hypothèse, l’administration se borne à constater, par la radiation des cadres, la disparition d’un lien qui n’existe déjà plus.

En effet, comme le fonctionnaire ne remplit plus, dès sa condamnation, une condition essentielle de son employabilité, le lien est – virtuellement – rompu dès cette condamnation.

La décision de radiation des cadres du fonctionnaire ne fait donc que « tirer les conséquences » de cette incapacité.

2. Le Conseil d’Etat en déduit qu’en l’espèce, la décision de radiation des cadres pouvait légalement être rétroactive.

La radiation du fonctionnaire avait eu lieu le 3 mars 2015 mais prenait effet à la date de la condamnation définitive (soit le 29 octobre 2014). C’est ce que critiquait le fonctionnaire radié et la cour administrative d’appel lui avait donné raison.

En effet, il est jugé de manière constante qu’en principe un acte réglementaire ne peut pas être rétroactif. Autrement dit, il ne peut pas réglementer le passé (CE. Ass. 25 juin 1948, SARL du journal « L’Aurore », n° 94511, publiée au Recueil).

Toutefois, ce principe connaît des limites et notamment pour les décisions recognitives.

Comme ces décisions sont regardées comme ne faisant que prendre acte d’une situation préexistante, elles peuvent légalement réglementer le passé.

Dès lors, en l’espèce, le Conseil d’Etat censure l’arrêt de la cour et juge que la décision de radiation du fonctionnaire pouvait prendre effet à une date antérieure à son édiction (ce qui a pour conséquence pratique d’imposer le reversement par le fonctionnaire des salaires qu’il a perçus dans l’intervalle).

  • Concernant son régime, la décision commentée laisse le débat ouvert

Comme l’indiquait le commentaire précédent, la question des moyens qui peuvent être soulevés à l’encontre de ces décisions de radiation des cadres reste en suspens.

En effet, il est désormais clair (sous réserve d’un nouveau revirement de jurisprudence) que les décisions de radiation des cadres prises à la suite d’une condamnation pour un crime ou délit contraire aux bonnes mœurs sont des décisions recognitives.

Les conclusions de Raphaël Chambon apportent d’utiles précisions sur le raisonnement en deux temps de l’administration :

  • Dans un premier temps, elle porte une appréciation sur la nature de la condamnation, pour déterminer si elle est contraire à la probité ou aux bonnes mœurs.
  • Dans un second temps, elle prend la décision recognitive de radiation des cadres dans laquelle elle tire les conséquences de l’incapacité.

Mais il n’est toujours pas déterminé avec clarté si le premier temps de la décision suppose la motivation de la décision et la communication du dossier à l’agent.

C’est ce qu’avait jugé la cour administrative d’appel de Paris dans deux arrêts (CAA Paris, 24 septembre 2013, n° 11PA05024 ; CAA Paris, 3 avril 2014, n° 13PA00415), en estimant que – même recognitive – la décision était en décision défavorable prise en considération de la personne puisqu’elle conduisait à la radiation de l’agent. Elle en a déduit que la qualification de condamnation contraire à la probité ou aux bonnes mœurs ne pouvait intervenir sans communication préalable de son dossier à l’agent et sans motivation de la qualification de condamnation « contraire à la probité et aux mœurs ».

Cette position apparaît logique dans la mesure où si le raisonnement débouche sur une décision recognitive, la première partie du raisonnement est, quant à elle, une qualification classique et constitue un acte défavorable à l’agent.

Toutefois, cette solution n’est confirmée ni par la décision du Conseil d’Etat (mais cette question ne lui était pas soumise) ni par les conclusions du rapporteur public qui n’abordent pas ce point.

Il est donc probable que la radiation des cadres pour la condamnation d’un fonctionnaire pour un crime ou délit « contraire à la probité et aux mœurs » continue à donner lieu à des litiges soumis au Conseil d’Etat.

L’importance de la désignation nominative des établissements adaptés aux besoins de l’enfant dans les décisions de la CDAPH

Une décision n° 412440 du 8 novembre 2019 du Conseil d’Etat met en exergue l’importance du libellé des décisions de la CDAPH.

1. En effet, dans cette affaire, était en cause le défaut de scolarisation d’une jeune fille en situation de handicap pendant deux ans.

Tout d’abord scolarisée à l’institut régional de jeunes sourds de Poitiers, elle avait ensuite été orientée par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) vers un parcours en « établissement d'éducation sensorielle pour déficients auditifs » mais sans que la décision de la CDAPH ne désigne d’établissement déterminé.

Les parents de cette enfant n’avaient alors pas pu l’inscrire, pendant deux ans, de sorte qu’elle avait été déscolarisée.

Ils ont donc recherché la responsabilité de l’Etat du fait de cette situation en raison de son obligation de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour assurer de manière effective le droit à l’éducation et l’obligation scolaire pour les enfants atteints de handicap.

2. En effet, il convient de rappeler que l’Etat a l’obligation d’assurer la scolarisation des enfants atteints de handicap au même titre que les autres enfants, sans qu’il puisse se prévaloir de l’insuffisance des places disponibles (voir sur ce point : L'Etat est responsable de l'absence de place adaptée pour un enfant handicapé).

Il est désormais jugé de manière claire que les difficultés rencontrées par ces enfants et le manque de places dans des structures adaptées (CE. SSR. 8 avril 2009, n° 311434, publiée au Recueil) ne peut justifier leur absence de scolarisation.

Il a également été précisé que la responsabilité de l’Etat pour sa carence est engagée dans l’hypothèse où la CDAPH ne prend pas de décision d’orientation à l’égard d’un enfant lorsque cette absence de décision de la CDAPH est fondée sur l’insuffisance des structures d’accueil (CE. SSJS. 29 décembre 2014, n° 371707).

3. Toutefois, dans la décision commentée, et malgré l’absence de scolarisation de l’enfant pendant deux ans, le Conseil d’Etat écarte la responsabilité de l’Etat.

Pour cela, il se fonde sur deux éléments :

  • D’une part, il estime que l’Etat ne peut voir sa responsabilité engagée du fait des décisions prises par la CDAPH au nom de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH).
  • D’autre part, il relève que, dans cette affaire, la CDAPH s’était abstenue de désigner un établissement adapté aux besoins de l’enfant en l’orientant vers un parcours en « établissement d'éducation sensorielle pour déficients auditifs ».

Dans ces conditions, il estime que l’absence de scolarisation de l’enfant n’est pas due à une carence de l’Etat mais à une insuffisance de la décision de la CDAPH, dont il n’est pas responsable.

Le Conseil d’Etat va d’ailleurs plus loin en considérant que l’Etat :

  • N’avait pas la compétence pour orienter l’enfant vers un établissement ou un service donné,
  • N’avait pas la compétence pour imposer l’inscription d’un enfant à un établissement tel que l'Institut régional de jeunes sourds de Poitiers (qui est un établissement géré par une association et non par les pouvoirs publics, bien qu’il soit en charge d’un service public).

Autrement dit, la compétence dévolue à la CDAPH par les articles L. 351-1 et 351-2 du code de l’éducation pour l’orientation des enfants atteints de handicap et la désignation des établissements est exclusive. De sorte que l’Etat ne peut pas se substituer à la CDAPH en cas d’un insuffisant exercice de sa compétence.

Cette affirmation est quelque peu contradictoire avec l’affirmation de principe rappelée par le Conseil d’Etat au début de sa décision selon laquelle « il incombe à l'Etat, au titre de sa mission d'organisation générale du service public de l'éducation, de prendre l'ensemble des mesures et de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour que ce droit et cette obligation aient, pour les enfants handicapés, un caractère effectif ».

Ainsi, il y a donc en réalité une limite à cette obligation générale de l’Etat, à savoir les compétences qu’il a décidé de confier à d’autres autorités.

4. Dès lors, cette affaire montre l’importance de la rédaction des décisions de la CDAPH.

En effet, celle-ci doit bien prendre soin de désigner les établissements susceptibles de recevoir l’enfant en vertu de l’article L. 351-2 du code de l’éducation, ou d’indiquer qu’elle ne désigne aucun établissement en l’absence de place disponibles.

A défaut, l’Etat pourra rejeter, comme en l’espèce, la responsabilité de l’absence de scolarisation sur la CDAPH dont la responsabilité ne relève pas – comme l’indique ici le Conseil d’Etat – de la compétence du juge administratif, mais du juge judiciaire.

Le Conseil d’Etat précise les différentes possibilités de suspension des PUPH

Par une décision n° 422922 du 5 février 2020, le Conseil d’Etat a eu l’occasion de rappeler et de préciser les pouvoirs de suspension dont disposent l’université, le centre hospitalier, l’ARS et les ministres de tutelle à l’égard des professeurs des universités - praticiens hospitaliers (PUPH).

En effet, les PUPH, comme tous les fonctionnaires (voir l’article La suspension dans la fonction publique), peuvent faire l’objet d’une suspension à titre conservatoire. Mais la spécificité de leurs fonctions, à la fois médicales et universitaires les placent dans une situation particulière et sous l’autorité de plusieurs administrations.

Dans l’affaire dont a eu à connaître le Conseil d’Etat, était en cause une PUPH accusée par de nombreux collègues d’un harcèlement moral à l’originee d’une dégradation des conditions de travail et des activités universitaires.

Après un rapport de l’inspection générale sur son comportement, l’intéressée avait fait l’objet de plusieurs suspensions de fonctions :

  • Celle du président de l’université pour ses fonctions universitaires,
  • Celle du directeur du centre hospitalier pour ses fonctions médicales,
  • Celle prononcée conjointement par les ministres de l’éducation et de la santé.

Ces trois décisions ont été contestées par la PUPH. In fine, seule l’une de ces décisions est annulée. Mais cette décision est surtout l’occasion pour le Conseil d’Etat de rappeler les conditions dans lesquelles peut intervenir la suspension d’un PUPH et la réparation des compétences entre les différentes autorités.

  • La suspension par l’université

La suspension peut tout d’abord intervenir sur les fonctions universitaires du PUPH. Cela n’affecte pas en principe ses activités médicales mais uniquement ses fonctions d’enseignement.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat rappelle que cette suspension peut intervenir sur le fondement de l’article L. 951-4 du code de l’éducation à deux conditions cumulatives :

Ainsi, à la différence des autres fonctionnaires, il ne suffit pas que les faits imputés au fonctionnaire soient suffisamment vraisemblables et graves, il faut également qu’ils perturbent le service.

  • La suspension par l’ARS

L’agence régionale de santé (ARS) peut également suspendre, en cas d’urgence, sur le fondement de l’article L. 4113-14 du code de la santé publique, l’autorisation d’exercer d’un PUPH dans l’hypothèse où il expose ses patients à un danger grave.

Ce type de suspension n’a donc rien à voir avec le caractère fautif du comportement d’un PUPH à l’égard, par exemple, de ses collègues.

Cette suspension est tournée vers la santé des patients et uniquement vers elle. Ce n’est que quand ces derniers sont face à un grave danger constitué par le médecin en cause que l’ARS peut suspendre en urgence l’autorisation d’exercer du médecin.

  • La suspension par les ministres de tutelle

Comme cela ressort des développements qui précèdent, un PUPH peut, d’une part, faire l’objet d’une suspension de ses fonctions universitaires, comme tout autre fonctionnaire dans l’attente d’une procédure disciplinaire et, d’autre part, être suspendu de ses fonctions médicales par l’ARS si son exercice fait peser un grave danger sur ses patients.

En plus de ces textes généraux qui s’appliquent, pour les premiers, à tous les membres de l’enseignement supérieur et, pour les seconds, à tous les médecins, il existe un texte spécifique pour les PUPH.

En effet, l’article 25 du décret n° 84-135 du 24 février 1984 prévoit également une possibilité de suspension, cette fois générale, de l’ensemble des fonctions d’un PUPH en cas de procédure disciplinaire à son encontre.

Dans cette hypothèse, les ministres de l’éducation et de la santé peuvent décider de suspendre le PUPH si « l'intérêt du service l'exige ».

Ainsi, dans ce cas, la suspension est encore soumise à des conditions différentes, qui sont les suivantes :

  • L’agent doit faire l’objet d’une procédure disciplinaire.
  • L’intérêt du service exige sa suspension. Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat estime que la « profonde dégradation des conditions de travail » justifie l’intérêt du service de cette suspension.

Dans ce type d’hypothèse, les ministres peuvent suspendre le PUPH.

  • La suspension par la direction du centre hospitalier

Une quatrième et dernière possibilité de suspension est prévue par la jurisprudence.

En effet, le Conseil d’Etat a considéré de longue date que le centre hospitalier pour lequel travaille le médecin peut, même sans texte, le suspendre (CE. SSR. 4 janvier 1995, CHG de Bagnols-sur-Cèze, n° 128490, mentionnée aux tables ; CE SSR. 15 décembre 2000, M. X et Syndicat des professeurs hospitalo-universitaires, n° 194807, publiée au Recueil).

La reconnaissance de ce pouvoir n’a, en soi, rien de surprenant car l’administration dispose de nombreux pouvoir, même sans texte, pour prendre des mesures conservatoires de protection du service ou des usagers dans l’attente d’une sanction (CAA Lyon, 18 mars 2014, M. D c. France Télécom, n° 13LY00275 ; CAA Paris, 26 juin 2007, Mme Froidurot, n° 05PA01294 ; CAA Versailles, 14 mars 2006, M. Souleymane Toure, n° 03VE02879 ; CAA Paris, 28 décembre 2005, Mme Gonnet, n° 02PA02984).

Toutefois, au cas présent, ce pouvoir est soumis à des conditions très strictes précisées dans la décision commentée. En effet, le Conseil d’Etat indique que ce pouvoir de suspension reconnu sans texte ne peut être mis en œuvre que dans des « circonstances exceptionnelles ».

Autrement dit, ce type de suspension ne peut intervenir que dans des hypothèses extrêmement limitées. Le Conseil d’Etat pose trois conditions cumulatives à cette suspension :

  • Une mise en péril imminente de la continuité du service,
  • Une mise en péril imminente de la sécurité des patients,
  • Une information immédiate des autorités de nomination (autrement dit des ministres).

Ainsi, ce type de suspension ne peut être mis en œuvre qu’en cas d’extrême urgence, si un médecin constitue un réel danger et qu’il n’est pas possible d’attendre que les autorités compétentes à l’égard de ce médecin aient pris une décision le concernant.

  • Application à l’affaire soumise au Conseil d’Etat

Dans le dossier dont le Conseil d’Etat avait à connaître, 3 des 4 pouvoirs de suspension avaient été mis en œuvre. En effet, la PUPH avait été suspendue par :

  • L'université,
  • Le centre hospitalier,
  • Les ministres.

Deux de ces trois décisions sont confirmées. En effet, le Conseil d’Etat considère, d’une part, que les nombreux témoignages quant au comportement de la PUPH en question rendaient ses fautes suffisamment graves et vraisemblables, d’autre part, que le service a été suffisamment perturbé par ces faits. Il considère donc que l’université puis les ministres pouvaient la suspendre de ses fonctions dans l’attente de l’issue de la procédure disciplinaire.

En revanche, la suspension décidée par le centre hospitalier (qui ne pouvait être prononcée qu’en cas de circonstances exceptionnelles tenant au danger pour la continuité du service et à la sécurité des patients) est annulée.

En effet, le Conseil d’Etat considère que le maintien de cette PUPH dans son service médical ne menaçait pas la sécurité des patients et la continuité du service.

Cela démontre donc que, pour ce type très particulier de suspension, les conditions d’application sont extrêmement strictes.

Le maintien de la suspension prononcée contre le doyen de l’université de Montpellier à la suite des violences des 22-23 mars 2018 est légal

Par une décision n° 428099 du 24 décembre 2019, le Conseil d’Etat estime que l’ex-doyen de l’université de Montpellier, qui avait été suspendu de ses fonctions à la suite des violences intervenues au sein de l’université au cours de la nuit des 22 et 23 mars 2018, pouvait voir cette suspension prolongée pendant près d’un an.

Dans cette affaire, sont en cause les événements qui se sont déroulés à l’université de Montpellier à l’occasion des mouvements contre la réforme des universités en mars 2018.

En effet, au cours de ces mouvements étudiants, l’université de Montpellier a été occupée par les étudiants et, dans la nuit du 22 et 23 mars 2018, ces derniers ont été attaqués par des personnes cagoulées armées de bâtons et de matraques.

Des soupçons avaient alors très vite été portés sur le doyen de la faculté de droit et sur différents enseignants, qui auraient facilité voire participé aux actions violentes contre les étudiants occupant l’université.

Ces soupçons avaient d’ailleurs été rapidement confirmés par l’administration à travers un rapport de l’inspection générale de l’éducation nationale.

Aussi, le doyen de l’université avait été suspendu de ses fonctions sur le fondement de l’article L. 951-4 du code de l’éducation qui permet de suspendre, pendant une durée maximale d’an, un enseignant.

Deux conditions cumulatives sont posées pour une telle suspension :

Au cas présent, était en cause non pas la suspension en elle-même mais le maintien de cette suspension.

En effet, une première suspension avait été prononcée le 28 mars 2018 (soit quelques jours après les faits) et avait été prolongée plusieurs fois et, une dernière fois le 20 décembre 2018 pour trois mois.

C’est cette ultime suspension que le doyen contestait devant le Conseil d’Etat.

Toutefois, ce dernier estime que les deux conditions mentionnées ci-dessus sont remplies :

  • D’une part, les faits imputés au doyen sont suffisamment vraisemblables et graves. La Haute juridiction se fonde, pour ce faire, sur le rapport de l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale.
  • D’autre part, l’émotion suscitée par ces événements était encore vive plusieurs mois après les faits de sorte que le « déroulement normal des activités d’enseignement au sein de l’université » rendait nécessaire le maintien de cette suspension.

Cette première décision du Conseil d’Etat dans cette affaire médiatique ne devrait pas être la dernière.

En effet, des sanctions, actuellement portées devant le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER), ont été prononcée contre le doyen et certains professeurs. Nul doute qu’elles seront, in fine, soumises au Conseil d’Etat.

Droit de retrait des enseignants et coronavirs (Codiv-19)

Voici mon intervention dans le journal Marianne à propos de l'exercice du droit de retrait des enseignants au moment du déconfinement, en raison du Codiv-19 (coronavirus) : https://www.marianne.net/societe/reouverture-des-ecoles-pourquoi-il-sera-delicat-pour-les-enseignants-de-faire-valoir-leur

Le handicap n’est pas un motif valable de refus de naturalisation

Par une décision n° 421050 du 29 novembre 2019, le Conseil d’Etat estime qu’il n’est pas possible de fonder un refus de naturalisation sur une maladie, un handicap, ou sur l’insuffisance des ressources du demandeur, si cette insuffisance résulte de son handicap.

Cette affirmation de principe constitue une avancée mais montre, d’emblée, ses limites.

En effet, la question du handicap dans la naturalisation a fait l’objet de quelques décisions de principe par le passé.

● Ainsi, dans un premier temps, le Conseil d’Etat avait considéré qu’il était possible de tenir compte de l’état de santé du demandeur pour refuser sa naturalisation mais pas de se fonder exclusivement sur son handicap si ce dernier n’avait pas d’incidence sur son intégration notamment professionnelle (CE. SSR. 26 septembre 2001, Ministre de l’emploi c. Mme Farida X, n° 206486, mentionnée aux tables).

Autrement dit, à cette époque, il était possible de se fonder sur le handicap d’une personne pour refuser sa naturalisation si ce handicap l’empêchait de travailler et donc de « s’intégrer » professionnelle.

Cette position était donc assez discriminatoire mais constituait une petite avancée par rapport à l’état du droit antérieur qui permettait une totale discrimination.

● Dans un deuxième temps, le Conseil d’Etat a jugé que l’administration ne pouvait se fonder, pour rejeter une demande de naturalisation, exclusivement sur le handicap d’une personne ou sur la circonstance que cette dernière ne disposait pas de revenus propres et vivait uniquement des aides liées à son handicap (CE. SSR. 11 mai 2016, n° 389399, mentionnée aux tables).

● La décision commentée constitue le troisième temps du raisonnement.

En effet, dans cette décision, le Conseil d’Etat :

▪ D’une part, fait disparaître le terme « exclusivement » de sa jurisprudence antérieure. Plus précisément, il pouvait être déduit de la rédaction antérieure des décisions que si l’administration ne pouvait pas se fonder « exclusivement » sur le handicap d’une personne pour justifier un refus de naturalisation, cet élément pouvait néanmoins être utilisé pour justifier un refus.

Par la nouvelle rédaction retenue, la Haute juridiction lève tout doute sur le sens et la portée de la jurisprudence en indiquant désormais sans ambiguïté qu’il n’est pas possible de se fonder sur le handicap ou la maladie d’une personne pour refuser de la naturaliser, même de manière incidente.

▪ D’autre part, s’agissant des revenus, le Conseil d’Etat indique qu’il appartient à l’autorité étatique de s’interroger pour déterminer si la faiblesse des revenus du demandeur à la naturalisation est « directement » liée à son handicap.

Si la faiblesse des revenus est liée au handicap ou à la maladie du demandeur, il n’est pas possible de le lui opposer. En revanche, si le demandeur à la naturalisation ne parvient pas à démontrer que la faiblesse de ses revenus est liée à son état de santé, alors cela peut lui être opposé.

Cette seconde précision ouvre donc la voie à une analyse (nécessairement délicate) de la situation des requérants.

En effet, et autrement dit, il ne suffit pas que les demandeurs à la naturalisation soient atteints par un handicap pour que les conditions tenant aux revenus et à l’intégration professionnelle ne leur soient pas opposables. Et la perception d’allocations de compensation du handicap ne suffit pas à faire regarder les faibles revenus du demandeur comme étant « directement » liés à son handicap.

Le Conseil d’Etat ne donne pas de méthode pour apprécier ce lien entre faibles revenus et handicap mais les conclusions de Guillaume Odinet sur cette décision indiquent que « la perception d’allocations de compensation du handicap » sera « un élément probant particulier » sans créer de présomption automatique.

Il faudra donc que les juridictions examinent, en détail, chaque demande émanant de personnes en situation de handicap pour déterminer si la faiblesse de leurs revenus est « directement » liée à leur handicap.

La restriction du droit d’accès aux algorithmes de « Parcoursup » est soumise au Conseil Constitutionnel

Par une décision n° 433296 du 15 janvier 2020, le Conseil d’Etat transmet une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité à la Constitution de la restriction du droit d’accès aux algorithmes de Parcoursup.

En effet, comme cela a pu être exposé précédemment (voir le commentaire de la décision UNEF c. université des Antilles mentionnée infra), l’article L. 612-3 du code de l’éducation restreint le droit d’accès aux « informations relatives aux critères et modalités d'examen de leurs candidatures ainsi que des motifs pédagogiques qui justifient la décision prise » et exclut l’accès à leur code source.

Le Conseil d’Etat avait, quelques mois auparavant, jugé que ces dispositions s’appliquaient également aux syndicats étudiants et non uniquement aux étudiants eux-mêmes (CE. CHR. 12 juin 2019, UNEF c. université des Antilles, n° 427916, mentionnée aux tables).

Dans la décision commentée, il estime que ces dispositions posent une question de constitutionnalité qu’il transmet au Conseil constitutionnel.

Plus précisément, les requérants et leurs avocats soutenaient que ces dispositions méconnaissent l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen. En effet, cet article prévoit :

« La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

Or, le Conseil constitutionnel a considéré que cet article garantissait un droit constitutionnel d’accès aux archives publiques (décision n° 2017-655 QPC du 15 septembre 2017).

Certes, il a d’emblée limité (de manière classique) ce droit en rappelant qu’il devait se concilier avec les autres exigences constitutionnelles et l’intérêt général. Mais il n’en demeure pas moins qu’il a donné une assise constitutionnelle au droit d’accès aux archives publiques.

Le droit d’accès aux documents administratifs étant d’une nature très proche du droit d’accès aux archives publiques, il apparaît logique de s’interroger sur le caractère constitutionnel de ce droit et sur la constitutionnalité de la restriction apportée par le législateur au droit d’accès des étudiants et des syndicats étudiants aux algorithmes de Parcoursup.

Reste maintenant à attendre la décision qui sera prise par le Conseil constitutionnel.

Le service public de la restauration scolaire dans les collèges n’est pas un service public obligatoire

Par une décision n° 409659 du 24 juin 2019, le Conseil d’Etat considère que le service public de la restauration dans les collèges, transféré aux départements par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, est un service public facultatif. Autrement dit, les départements ne sont pas tenus de prendre en charge la restauration scolaire dans les collèges.

L’affaire ayant donné l’occasion au Conseil d’Etat de trancher cette question opposait une commune (la commune de Fondettes) et un département (le département d’Indre-et-Loire). La commune, l’Etat et le département avaient conclu une convention en 1985 au moment de l’ouverture du collège local, en vertu de laquelle la commune s’engageait à assurer les repas servis aux élèves du collège.

Cette convention a été modifiée par la suite mais le principe selon lequel la commune devait se charger de la fourniture des repas est resté le même.

C’est dans ce contexte que la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est venue modifier la répartition des compétences en matière de restauration scolaire dans les collèges.

En effet, antérieurement à cette réforme, la compétence en matière de restauration scolaire (cantines) appartenait à l’Etat dans les collèges. Toutefois, en pratique, et dans de nombreuses hypothèses, ce n’était pas l’Etat assurait ce service mais les collectivités locales.

Avec le transfert de cette compétence au département, la commune de Fondettes a estimé que ce dernier étant désormais responsable de la restauration dans les collèges (article L. 213-2 du code de l’éducation), il devait en assumer la charge financière.

Aussi, elle a lancé un recours contre ce dernier.

La cour administrative d’appel de Nantes a fait droit à cette demande en considérant que la restauration dans les collèges constituait une dépense obligatoire pour les départements.

Toutefois, le département d’Indre-et-Loire a formé un pourvoi en cassation contre cet arrêt.

La question qu’avait donc à trancher le Conseil d’Etat était donc la suivante : le service public de la restauration scolaire dans les collèges est-il un service public obligatoire ?

La réponse à cette question a deux conséquences : si un service public est obligatoire cela signifie, d’une part, que la collectivité est tenue de le mettre en place et, d’autre part, que si une autre collectivité le prend effectivement en charge, elle peut en demander le remboursement à la collectivité responsable.

S’agissant de la restauration scolaire (les cantines), le Conseil d’Etat avait déjà eu l’occasion de se prononcer avant comme après la réforme sur le caractère obligatoire ou non de ce service.

Il avait alors jugé, de manière générale, qu’il ne s’agissait pas d’un service public obligatoire, que ce soit dans les écoles maternelles ou primaires, les collèges ou les lycées (CE.SSR. 11 juin 2014, n° 359931, publiée au Recueil ; CE. Sect. 5 octobre 1984, n° 47875, publiée au Recueil).

La question paraissait donc tranchée.

Cependant, le libellé du nouvel article L. 213-2 du code de l’éducation permettait de douter du bien-fondé de cette solution générale, à propos des départements.

En effet, ledit article indique désormais : « Le département a la charge des collèges. Il en assure la construction, la reconstruction, l'extension, les grosses réparations, l'équipement et le fonctionnement. / Le département assure l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont il a la charge. […] ».

Cette référence directe à la restauration comme étant un service assuré par le département, au même titre que la construction ou l’entretien des collèges, l’on pouvait aisément estimer que le service public avait changé de nature pour devenir obligatoire pour les départements.

Cependant, le Conseil d’Etat considère, à la lumière des travaux parlementaires relatifs à cette loi, que la nature de ce service public n’a pas changé malgré le libellé du texte.

Aussi, il considère que le service de la restauration scolaire reste, avant comme après la réforme, un service facultatif.

Autrement dit, les départements ne sont aujourd’hui pas tenus de mettre en place des services de restauration scolaire dans les collèges et, si d’autres collectivités le font à sa place, elles ne peuvent lui demander de prendre leurs dépenses en charge.

Les syndicats étudiants n’ont pas le droit de demander la communication des algorithmes de « Parcoursup »

Par une décision n° 427916 du 12 juin 2019, le Conseil d’Etat vient confirmer la restriction du droit d’accès des syndicats d’étudiants aux algorithmes de « Parcoursup » mis en place par l’Etat et les universités.

Dans cette affaire était en cause la demande de l’UNEF, adressée à l’université des Antilles, portant, d’une part, sur les procédés algorithmiques utilisés pour traiter les candidatures via la plateforme Parcoursup et, d’autre part, les codes sources correspondants.

L’université ayant refusé de lui communiquer les algorithmes demandés, l’UNEF s’est tournée vers le tribunal administratif la Guadeloupe, qui a fait droit à sa demande.

Toutefois, en cassation, le Conseil d’Etat estime que les syndicats étudiants n’ont aucun droit à la communication de ces algorithmes.

Cette solution mérite que l’on s’y attarde.

Pour parvenir à cette conclusion, le Conseil d’Etat fait application d’un principe classique, qui implique de rappeler les règles applicables en matière de communication de documents administratifs.

En effet, dans cette matière, il est désormais acquis que tout administré peut obtenir la communication de tout document détenu par l’administration (à moins qu’il soit protégé par certains secrets).

Ce principe de transparence a été institué par la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 afin de mettre un terme à l’opacité administrative en forçant cette dernière à communiquer les documents qu’elle émettait.

Avec l’informatisation accrue de la vie administrative, le traitement algorithmique des demandes des administrés a pris de l’essor.

Or, dans ce cadre, il a été considéré, sans aucune difficulté, que lesdits algorithmes et les codes sources qui y étaient attachés constituaient des documents administratifs communicables (voir, par exemple, les avis de la CADA n° 20144578 du 8 janvier 2015 et n° 20161990 du 23 juin 2016).

Cette question s’est posée avec une particulière acuité à propos d’APB (qui a donné lieu à l’avis n° 20161990 du 23 juin 2016).

Toutefois, en pratique, les administrations éducatives ont fait preuve d’un mauvais vouloir particulièrement évident dans la communication de ces algorithmes, de sorte que les associations d’étudiants qui ont demandés ces documents n’ont jamais réellement pu les exploiter.

C’est la raison pour laquelle, afin de faciliter l’accès des étudiants aux informations utiles quant au traitement algorithmique de leurs candidatures, il a été prévu, à l’occasion de la création de Parcoursup, une publicité spécifique de ces algorithmes.

Ces modalités spécifiques, prévues à l’article L. 612-3 du code de l’éducation, ont cependant eu pour effet de restreindre les documents que les étudiants étaient en mesure de demander en indiquant que la communication « des informations relatives aux critères et modalités d'examen de leurs candidatures ainsi que des motifs pédagogiques qui justifient la décision prise » était réputée suffisante pour satisfaire le droit d’accès des étudiants.

De la sorte, il faut en déduire que les étudiants ne sont plus en droit de solliciter les codes sources en eux-mêmes et doivent s’en remettre aux seules informations fournies par les universités.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat vient encore restreindre le droit d’accès à ces algorithmes.

Pour cela, il fait application d’un principe classique en vertu duquel une règle spécifique prévaut sur une règle générale (specialia generalibus derogant).

Plus précisément, il a considéré que l’article L. 612-3 du code de l’éducation, qui organise le droit d’accès aux algorithmes pour les étudiants, était une règle spéciale qui venait se substituer aux règles générales relatives à la communication des documents administratifs.

Il en déduit que les règles générales ne trouvent plus à s’appliquer aux algorithmes de Parcoursup.

Or, l’article L. 612-3 du code de l’éducation ne prévoit rien pour la communication des algorithmes aux syndicats étudiants.

Le Conseil d’Etat a donc estimé que ces syndicats n’avaient pas droit à la communication desdits algorithmes.

Ainsi, du silence de cette règle spéciale à l’égard des associations d’étudiants, le Conseil d’Etat déduit que ces associations ont perdu leur droit à la communication de ces algorithmes (qui était auparavant reconnu sans difficulté).

Cette position vient donc grandement restreindre la possibilité d’action des syndicats étudiants qui, en pratique, ne pourront plus examiner ces algorithmes.

D’ailleurs, dans cette affaire, la Commission d’accès aux documents administratifs avait déploré cette restriction du droit d’accès aux algorithmes et invité les universités à les publier spontanément (avis n° 20184400 du 10 janvier 2019).

En effet, il apparaît difficilement acceptable au XXIème siècle que l’Etat puisse utiliser des algorithmes sans que quiconque n’ait, en pratique, la possibilité de contrôler la manière dont ces algorithmes sont utilisés.

Plus précisément, les étudiants n’ont aujourd’hui plus le droit d’accéder au code source et doivent s’en remettre aux informations qui leur sont données par les universités. De la sorte, ils n’ont aucune possibilité de contrôler l’application qui est faite de ces algorithmes et doivent croire sur parole les universités. Or, dans le même temps, les syndicats étudiants sont purement et simplement exclus du droit d’accès aux informations relatives.

Ainsi, plus personne n’est en mesure de contrôler les algorithmes Parcoursup.

Un étudiant peut être sanctionné pour des faits commis en dehors de l’université, si ces faits ont perturbé le fonctionnement de l’établissement

Par une décision n° 410644 du 27 février 2019, le Conseil d’Etat estime qu’un étudiant peut être sanctionné pour des faits qui se sont déroulés en dehors de l’établissement avec un autre étudiant si ces faits ont été connus dans l’établissement et ont affecté son bon fonctionnement.

Dans cette affaire le Conseil d’Etat avait à connaître d’une décision rendue par le Conseil national de l’enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) à propos d’un étudiant, exclu définitivement d’un IEP à la suite d’une procédure disciplinaire, pour avoir commis des violences volontaires « avec usage ou menace d’une arme » sur un autre étudiant mais en dehors de l’établissement.

L’élève sanctionné et son avocat soutenaient que ces faits, commis en dehors de l’université, ne relevaient pas de la compétence des instances universitaires car ils ressortaient de la sphère privée et relevaient donc uniquement des juridictions civiles et pénales.

La question qu’avait à trancher le Conseil d’Etat était donc assez classique pour lui, qui a régulièrement à déterminer, en matière de fonction publique, si faits relevant de la sphère privée peuvent ou non justifier une procédure disciplinaire et une sanction.

En matière de fonction publique, sa position est relativement claire.

Tout d’abord, si les faits sont d’ordre purement privé et n’ont pas eu de retentissement au sein du service, alors il n’est pas possible de fonder une sanction sur ces faits (CE. SSR. 15 juin 2005, n° 261691, publiée au Recueil).

Ensuite, et revanche, si les faits (généralement pénalement répréhensibles) ont porté atteinte à la réputation ou l’image de l’administration, alors ils peuvent donner lieu à une procédure disciplinaire et justifier une sanction même si la faute n’a, en réalité, pas de lien avec le service (voir, par exemple : CE. SSR. 24 juin 1988, Secrétaire d'Etat aux postes et télécommunications, n° 81244, publiée au Recueil).

Enfin, même si les faits n’ont connu aucune publicité et n’ont donc pas porté atteinte à la réputation de l’administration, ils peuvent donner lieu à une sanction si leur gravité les rend incompatibles avec les fonctions effectivement exercées par l’agent (CE. SSR. 27 juillet 2006, Agglomération de la région de Compiègne, n° 288911).

Pour les fonctionnaires la situation est donc assez balisée.

Pour les étudiants, la jurisprudence était moins claire, jusqu’à l’intervention de la décision commentée.

En effet, les étudiants qui sont de simples usagers de l’université et n’ont pas vocation à la représenter, de sorte que la jurisprudence citée ci-dessus n’est pas transposable.

Il n’est, par exemple, pas ici possible de s’interroger sur la compatibilité d’une condamnation pénale avec les « fonctions » d’un étudiant au sein d’une université.

Toutefois, dans la décision commentée, le Conseil d’Etat prend une position qui consiste, peu ou prou, à une transposition de sa jurisprudence en matière de fonction publique.

Plus précisément, il retient que l’étudiant peut être sanctionné par l’université pour des faits qui se sont déroulés à l’extérieur si ces faits portent atteinte à l'ordre et au bon fonctionnement de l'établissement. En effet, les universités sont bien compétentes pour connaître de tels faits en vertu de l’article R. 712-10 du code de l’éducation.

Cette atteinte au bon fonctionnement de l’université se caractérise en l’espèce (à la lecture des abstrats de la décision) par, en premier lieu, l’atteinte au climat régnant dans l’établissement et, en second lieu, l’atteinte à la santé et la scolarité de la victime.

De la sorte, on retrouve le même raisonnement que celui prévalant pour les fonctionnaires : un événement, même privé, peut justifier une procédure disciplinaire et une sanction d’un étudiant si son comportement à l’extérieur rejaillit sur l’université.

C’est la raison pour laquelle le Conseil d’Etat confirme en l’espèce la décision du CNESER.

La sélection en master 2 est illégale si elle n’est pas autorisée par le décret du 25 mai 2016, même en l’absence de sélection à l’entrée en master 1

Par un jugement du 22 octobre 2019, le tribunal administratif de Montreuil rappelle qu’aucune sélection en master 2 n’est possible dès lors que la formation n’est pas sur la liste de celles où, par dérogation, une sélection était autorisée. Il précise que le fait que l’étudiant en question ait ou non été soumis à une sélection au moment de son entrée en master 1 ne change rien à ces principes.

1. En effet, le code de l’éducation prévoit (article L. 612-6 du code) que l’accès en master 1 peut être subordonné « au succès à un concours ou à l’examen du dossier du candidat ». A l’inverse, l’entrée en master 2 est en principe automatique pour les étudiants qui ont obtenu leur master 1 (article L. 612-6-1 du code de l’éducation).

Mais pour permettre la mise en place en douceur de cette réforme (puisqu’auparavant la sélection était effectuée – de manière illégale – entre le master 1 et le master 2), il a été prévu d’autoriser de manière dérogatoire certaines formations à effectuer une sélection entre le master 1 et le master 2 à condition qu’aucune sélection ne soit réalisée à l’entrée en master 1 (voir, sur ce point, l’article : L’entrée en master 1 peut désormais être, légalement, sélective).

Pour que cette sélection dérogatoire en master soit mise en œuvre, il est également nécessaire que la formation en cause soit mentionnée sur la liste dressée en annexe du décret n° 2016-672 du 25 mai 2016, qui est remise à jour tous les ans.

2. Dans l’affaire jugée par le tribunal administratif de Montreuil, la formation en cause figurait jusqu’à la rentrée universitaire 2019-2020 sur la liste des formations dans lesquelles une sélection pouvait être instaurée entre le master 1 et le master 2.

Toutefois, pour la rentrée universitaire 2019-2020, l’université avait maintenu la sélection à l’entrée en master 2, malgré la disparition de la formation en cause de la liste dérogatoire.

Devant le tribunal administratif de Montreuil, l’université tentais de justifier sa position en affirmant qu’il se dégageait des articles L. 612-6 et L. 612-6-1 du code de l’éducation un principe général selon lequel un étudiant qui n’avait pas été soumis une sélection en master 1 pouvait faire l’objet d’une sélection en master 2.

Par ce raisonnement, l’université cherchait donc à neutraliser la deuxième condition posée par ces articles pour qu’une sélection à l’entrée en master 2 soit légalement instaurée, à savoir que la formation en cause soit mentionnée sur la liste annexée au décret du 25 mai 2016.

Le tribunal a, assez logiquement, écarté cet argument.

D’une part, les textes sont particulièrement clairs. En effet, le principe est l’absence de sélection à l’entrée en master 2. La sélection n’est qu’une exception.

Or, il est prévu qu’un décret fixe la liste des formations qui peuvent bénéficier de cette dérogation.

Dès lors, si une formation n’est pas mentionnée sur cette liste, aucune circonstance ne peut justifier cette sélection au regard de l’article L. 612-6-1 du code de l’éducation.

D’autre part, il est clair qu’en l’absence de texte autorisant expressément la sélection, une telle sélection ne peut pas être mise en œuvre (CE. SSR. Avis, 10 février 2016, n° 394594, publié au Recueil).

Dans ces conditions, le tribunal juge, en substance, que la circonstance qu’un élève n’ait fait l’objet d’aucune sélection à son entrée en master 1 n’autorise pas, à elle seule, l’université à le soumettre à une sélection à l’entrée en master 2.

Le Conseil d'Etat rejette les référés de deux étudiants interdits d'accès à l'université dans un contexte de crainte de blocages

Par deux ordonnances n° 426884 et n° 426885 du 18 janvier 2019, le juge des référés du Conseil d'Etat a rejeté les référés dits « libertés », fondés sur l'article L. 521-2 du code de justice administrative intentés par deux étudiants interdits d'accès à leur université pour une durée d'un mois dans un contexte de blocages.

Était en cause dans ces affaires, deux arrêtés du président de l'université Paris X Nanterre en date du 21 décembre 2018 qui avaient interdit à deux élèves d'accéder à l'enceinte de l'université à compter du 7 janvier 2019 et jusqu'au 5 février 2019.

Ces arrêtés s'inscrivaient dans un contexte de blocage épisodique de l'université en protestation contre le projet du gouvernement d'augmenter les frais d'inscription pour les étudiants étrangers non communautaires.

A l'encontre de ces arrêtés, les étudiants se prévalaient de la liberté d'aller et de venir, de la liberté d'enseignement et du droit à l'éducation. Ils soulevaient différents moyens de procédure et de fond pour affirmer que l'atteinte portée à leurs droits était manifestement illégale.

Toutefois, le Conseil d'Etat répond par la négative à cette argumentation en estimant, d'une part, que la liberté d'aller et de venir ainsi que la liberté d'enseignement n'étaient pas atteintes par la mesure. D'autre part, concernant le droit à l'instruction, le juge des référés estime que l'université pouvait légitimement craindre que des nouvelles actions soient intentées à la rentrée universitaire et que les étudiants visés par les mesures étaient fortement impliqués dans les mouvements, de sorte qu'aucune atteinte grave et manifestement illégale n'avait été portée à leur droit à l'instruction.

Cette décision appelle plusieurs observations.

● En premier lieu, il convient de conserver à l'esprit que ces décisions du Conseil d'Etat en matière d'interdiction d'accès à une université ont été rendues dans des procédures de référé-liberté.

Ce référé se distingue d'un recours au fond dans la mesure où le contrôle exercé par le juge n'est pas le même. En effet, le rejet du référé-liberté ne signifie pas pour autant que les mesures sont légales. Elles peuvent parfaitement être censurées au fond par le juge.

Le juge du référé ne censure que les atteintes « grave[s] » et « manifestement illégale[s] » aux libertés fondamentales. Si l'atteinte n'est pas suffisamment grave, ou si elle est illégale sans l'être de manière manifeste, alors il ne censure pas la décision, qui pourra parfaitement l'être ultérieurement.

C'est donc un juge de l'évidence et de la gravité. D'ailleurs, il convient de noter dans la jurisprudence récente du Conseil d'Etat que les recours introduits par une étudiante fortement handicapée qui n'avait pas pu passer ses examens (Déroulement des examens universitaire et juge du référé-liberté) et par un élève de collège exclu préventivement de son établissement (La décision d'éloigner un élève dans l'attente du conseil de discipline ne méconnaît pas le droit à l'éducation) n'avaient pas davantage été regardés comme fondés malgré les arguments forts qui avaient pu être mis en avant.

Cela démontre donc que le référé-liberté ne semble pas particulièrement adapté aux questions d'éducation. Mais il faut surtout conserver à l'esprit que cela ne préjuge pas de la légalité de ces mesures au fond.

● En deuxième lieu, ces décisions démontrent que le Conseil d'Etat a fait le choix d'un contrôle limité sur le lien entre les mesures prises et le risque lié à l'étudiant en cause.

En effet, dans son ordonnance, le juge des référés se borne à constater que l'université peut légitimement craindre que des blocages aient lieu à la rentrée et que l'étudiant en question est investi dans le mouvement.

Néanmoins, il ne recherche pas et ne caractérise pas le lien entre le risque retenu et l'étudiant en question. Il n'indique pas, par exemple, que celui-ci serait à l'origine des tracts justifiant les craintes légitimes de désordres ou serait l'instigateur des mouvements.

En cela, ces décisions risquent (même si ce contrôle restreint est justifié par l'office du juge du référé-liberté) de donner aux présidents d'université l'impression qu'un blanc seing leur a été donné par le Conseil d'Etat. En effet, cela donne l'impression qu'en cas de crainte (plus ou moins sérieuse), tout étudiant « fortement investi » peut être exclu à titre préventif de l'université. Ainsi, par ces ordonnances, le Conseil d'Etat risque fortement de tenter les présidents d'université de faire un usage discutable des pouvoirs de police qu'il tiennent de l'article R. 712-8 du code de l'éducation.

Néanmoins, l'impression donnée est peut-être trompeuse dans la mesure où, en l'espèce, les étudiants avaient fait le choix de former un référé-liberté dans le cadre duquel l'office du juge est particulièrement limitée. S'ils avaient formé un référé-suspension – à l'occasion duquel les pouvoirs du juge sont un peu plus étendus – la solution aurait peut-être été différente devant le juge de première instance.

● En troisième lieu, il est possible et probable que, sur le fond, le contrôle exercé par le juge administratif soit plus sévère.

Même si, en pratique, une annulation intervenant dans un an ou deux n'aura aucune incidence pour les étudiants en question, le débat devant le juge du fond devrait être plus délicat.

En effet, la jurisprudence rendue par le Conseil d'Etat montre que ce dernier exige, pour que la décision d'interdiction soit justifiée au fond que, d'une part, le risque d'atteinte à l'ordre public soit démontré et, d'autre part, que l'université démontre qu'elle n'est pas en mesure de maintenir l'ordre (CE. SSR. 26 octobre 2005, M. Bruno Gollnisch, n° 275512, publiée au Recueil ; voir, pour un exemple d'application plus récent : CAA Paris, 29 janvier 2019, n° 17PA00659).

Certes, ces deux décisions ont été rendues à propos d'interdictions d'accès à l'université prononcées à l'encontre de professeurs. Toutefois, elles étaient fondées sur les mêmes dispositions et il n'existe aucune raison légitime de penser que les juridictions administratives feront une application plus souple de cet article à propos d'étudiants.

Dans ces conditions, au fond, l'université en cause doit être mesure de démontrer un risque réel d'atteinte à l'ordre public et son incapacité à maintenir l'ordre en cas de survenance de ce risque.

Un projet d'ensemble n'est pas nécessairement un ensemble immobilier exigeant un permis de construire unique

Par une décision n° 413955 du 28 décembre 2018, le Conseil d'Etat revient sur la notion d'ensemble immobilier unique, qui impose en principe le dépôt d'un permis de construire unique.

En effet, par une décision de principe du 17 juillet 2009 (CE. Sect. 17 juillet 2009, Commune de Grenoble, n° 301615, publiée au Recueil), le Conseil d'Etat a posé le principe de l'exigence d'un permis de construire unique pour apprécier la légalité d'un ensemble immobilier unique constitué par plusieurs éléments liés physiquement ou fonctionnellement.

L'idée derrière cette position de principe qui précise la jurisprudence antérieure est que la division d'un projet en différents permis de construire successifs ne doit pas conduire à empêcher l'autorité publique d'apprécier certaines règles d'urbanisme. C'est la raison pour laquelle la décision mentionnée ci-dessus pose le principe d'une permis de construire unique mais prévoit une exception, pour certains éléments autonomes, et lorsque l'ampleur et la complexité du projet justifie, que plusieurs permis de construire soient déposés à condition que l'autorité administrative ait apprécié de manière globale les règles d'urbanisme pour l'ensemble du projet.

Néanmoins, au-delà de ce principe et de son exception, la difficulté principale tient à ce que sont « plusieurs éléments formant, en raison des liens physiques ou fonctionnels entre eux, un ensemble immobilier unique », autrement dit, à la définition d'un ensemble immobilier au sens de ces dispositions.

Sur ce point, les conclusions prononcées à l'occasion de la décision Commune de Grenoble (J. Burguburu, RFDA 2009, p. 1021) et de la décision Société d'études et de réalisations immobilières et foncières 3B (CE. CHR. 28 décembre 2017, n° 406782, mentionnée aux tables ; conclusions G. Odinet, AJDA 2018 p.589), ainsi que les quelques décisions rendues dans l'intervalle par le Conseil d'Etat, permettent de mieux comprendre quels liens physiques et fonctionnels sont de nature à imposer le recours à un permis de construire unique.

● D'une part, concernant les liens physiques, il s'agit pour simplifier des hypothèses dans lesquelles les différents éléments constituent une seule et même construction sur le plan physique.

Ainsi, dans l'affaire jugée en l'espèce par le Conseil d'Etat, les deux bâtiments en cause avaient de nombreux équipements communs (voie d'entrée et de circulation interne, rampe d'accès commune à leurs parcs de stationnement respectifs, réseaux communs d'eau, d'électricité, de fibre optique, de gaz et d'éclairage collectif, équipements annexes communs : poteau incendie, boîtes aux lettres, local de stockage de conteneurs à déchets) mais cela ne suffit pas à les regarder comme un ensemble unique.

Le lien physique doit être plus important (par exemple des bâtiments qui communiquent à partir de leur premier étage et sont desservis par un escalier commun : CE. SSR. 25 septembre 1995, Mme Giron, n° 120438).

Ainsi, et en résumé, les bâtiments distincts doivent être imbriqués.

● D'autre part, concernant les liens fonctionnels, les conclusions de Mme Burguburu et M. Odinet précisent le sens stricte qu'il convient d'attribuer à cette expression.

En effet, les « liens [...] fonctionnels » peuvent recouvrir des situations particulièrement diverses, avec des liens plus ou moins ténus. Mais, à la lecture de ces conclusions et des décisions rendues en la matière il convient de l'entendre de manière restrictive.

Plus précisément, les liens fonctionnels qui exigent un permis de construire unique sont en réalité des liens juridiques et légaux : des constructions distinctes mais que le droit impose d'apprécier ensemble. Un bon exemple de cette catégorie est donnée dans ces conclusions par les parcs de stationnement qui sont généralement imposés par les plans locaux d'urbanisme. En effet, si les parcs de stationnement sont fréquemment distincts physiquement des bâtiments, ils forment du fait du lien juridique qui les unit (le parc de stationnement conditionnant la légalité de la construction du bâtiment), un ensemble immobilier unique.

C'est la raison pour laquelle Mme Burguburu qualifie dans ses conclusions le lien fonctionnel d'indivisibilité légale.

Dès lors, comme l'a déjà jugé le Conseil d'Etat et comme il le rappelle dans la décision commentée, la seule circonstance que deux constructions distinctes ne peuvent fonctionner (techniquement ou économiquement) l'une sans l'autre ne suffit pas à caractériser un lien fonctionnel (CE. CHR. 12 octobre 2016, Société WPD Energie 21 Limousin, n° 391092, mentionnée aux tables).

Aussi, dans l'affaire qui nous intéresse, il censure le raisonnement du tribunal administratif.

En effet, les nombreux liens techniques évoqué ci-dessus (voies, accès, réseaux, etc.) entre les deux bâtiments étudiés en l'espèce, et qui font que les deux bâtiments sont liés techniquement et économiquement, ne suffisent pas à les faire regarder comme ayant un lien fonctionnel.

Ils ne sont pas légalement liés, de sorte qu'ils ne le sont pas fonctionnellement. Il était dès lors possible de déposer deux permis de construire distincts pour ces deux bâtiments.

Cette décision, qui en réalité n'est qu'une application des principes posés antérieurement, permet surtout de comprendre ce qu'il convient d'entendre par liens physiques ou fonctionnels.

Il en résulte une interprétation assez stricte de ces notions, ce qui s'explique par leur objet qui est seulement d'éviter que des règles d'urbanisme soient improprement appréciées et non de se prononcer sur les liens techniques ou économiques qu'entretiennent les constructions en elles.