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Par une décision n° 426139 du 22 juillet 2020, le Conseil d’Etat vient rappeler que le principe est l’autorisation de construire et l’interdiction, l’exception.

En effet, dans cette affaire était en cause la construction d’un ensemble immobilier de 758 logements, de commerces, services et crèche dans une zone de risque « moyen » d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN) inondations.

Ce projet avait été jugé conforme au PPRN et aux documents d’urbanisme, de sorte que le maire de la commune avait autorisé le projet.

Cependant, ce permis de construire avait été contesté par le préfet et soumis au tribunal administratif.

Le tribunal administratif avait alors annulé le permis de construire en estimant que si le projet était conforme au PPRN inondation, le risque de submersion existait et devait donc être sanctionné sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

Cet article prévoir que :

« Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ».

Ce jugement a cependant été contesté devant le Conseil d’Etat par le détenteur du permis de construire annulé.

Le Conseil d’Etat, dans la décision commentée, apporte plusieurs précisions.

● Tout d’abord, il rappelle que les prescriptions d’un plan de prévention des risques naturels n’ont pas à être reprises dans le permis de construire pour s’imposer.

Il ne fait, sur ce point, que reprendre la jurisprudence antérieure en ce domaine (CE. SSR. 4 mai 2011, Commune de Fondettes, n° 321357, mentionnée aux tables).

Ce rappel allait de soi dans la mesure où les documents et les servitudes d’urbanisme n’ont pas à être rappelés dans le permis de construire pour s’imposer au pétitionnaire.

● Ensuite, en examinant le respect de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, le Conseil d’Etat consacre le fait que le PPRN ne se substitue pas à l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

En effet, il aurait pu considérer que si le PPRN était respecté par un projet, c’est que ce projet respectait nécessairement l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, puisque le PPRN est supposé protéger la sécurité et la salubrité publique.

Cependant, telle n’est pas la solution retenue. Le Conseil d’Etat considère de façon constante qu’un projet peut parfaitement respecter un PPRN (notamment inondation) mais être refusé du fait d’un risque (par exemple d’inondation) sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme (CE. SSR. 4 mai 2011, Commune de Fondettes, n° 321357, mentionnée aux tables ; CE. SSR. 15 février 2016, M. A, n° 389103, mentionnée aux tables).

Ainsi, même si un terrain est classé dans une zone où aucun risque n’est identifié dans le PPRN ou même si les prescriptions du PPRN sont respectées, cela ne signifie pas que le projet ne pourra être refusé en raison du risque pourtant censé être traité par le PPRN.

Dans ses conclusions sur la décision commmentée, Olivier Fuchs, explique cette contradiction apparente par deux motifs : le premier, est tiré du caractère général du PPRN et le second, de pure opportunité, est lié à la possibilité d’une omission ou du caractère incomplet du PPRN.

● Enfin, le Conseil d’Etat rappelle également que le juge ne peut pas annuler un permis de construire sur le fondement de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme si cette annulation peut être évitée par l’imposition de prescriptions (voir l’article : Que sont les prescriptions d'un permis de construire ?).

En effet, si cette solution a été dégagée il y a peu (CE. CHR. 26 juin 2019, M. Deville, n° 412429, publiée au Recueil) elle se fonde sur un principe ancien puisqu’il ne faut pas oublier qu’en matière d’urbanisme, le droit de construire est le principe et sa limitation l’exception.

Dans ces conditions, il est parfaitement logique, au vu de ce principe que si la construction peut être autorisée pour un motif, le juge doit analyser ce motif.

● Appliquant ces principes à l’espèce, le Conseil d’Etat censure le jugement du tribunal administratif.

En effet, il considère que le tribunal pouvait contrôler le respect de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme par le permis de construire, même si le PPRN était respecté. En revanche, il estime que le tribunal ne pouvait annuler le permis de construire sans rechercher si des prescriptions, ajoutées au permis de construire, auraient permis de prévenir le risque qui était identifié.

Ce faisant, le Conseil d’Etat rappelle le principe selon lequel le droit de construire est la règle et sa limitation est l’exception.

Dans un arrêt n° 13NT02534 du 17 juillet 2020, la cour administrative d’appel de Nantes juge une affaire atypique dans laquelle une postulante (A) demandant la naturalisation s’était vu refuser sa naturalisation au motif qu’elle aurait caché avoir un enfant, une autre demanderesse (B) ayant produit un acte de naissance indiquant que A était sa mère.

La situation pour A était donc particulièrement délicate. Elle avait déclaré n’avoir aucun enfant au moment de sa demande de naturalisation, mais B avait produit un acte de naissance la désignant comme sa mère et les services du consulat général de France au Congo avaient confirmé l’authenticité de ce certificat.

Les services de l’Etat avaient donc refusé sa naturalisation au motif que A avait fourni des informations dont la véracité n'était pas démontrée lors de sa demande. L’intéressée avait alors formé un recours contre le refus opposé à sa demande de naturalisation (voir l’article : Comment contester un refus de naturalisation ?).

Du fait de cette authenticité attestée par les services du consulat de l’acte d’état civil de B, il était particulièrement complexe pour A de démontrer que cet acte était un faux.

Elle avait donc déposé plainte pour faux contre B. Mais sa plainte avait finalement abouti à un non-lieu.

A était donc en position délicate pour faire reconnaître la véracité de ses propos tenus au moment de sa demande de naturalisation :

• L’acte de naissance produit par B était regardé comme authentique,

• Sa plainte avait abouti à un non-lieu.

Mais dans l’arrêt commenté, la cour donne malgré tout raison à A.

En effet, lors des interrogatoires, B avait reconnu avoir 41 ans et non 33 ans comme l’indiquait son acte de naissance. Elle avait également refusé de se soumettre à un teste biologique comme le demandait A.

De ces circonstances, et au vu de l’âge de A (47 ans) qui rendait matériellement impossible la filiation, la cour déduit qu’elle n’avait pas donné d’informations erronées lors de sa demande de naturalisation. Aussi, elle annule le refus opposé par les services de l’Etat à sa demande de naturalisation.

Cette affaire, au-delà de son caractère atypique, montre toute la difficulté qui peut exister pour faire authentifier les actes d’état civil étranger.

En effet, dans cette affaire, les services du consulat général de France au Congo avaient confirmé l’authenticité de l’acte de naissance. Or, au vu de l’arrêt de la cour, il est évident que :

• L’acte était un faux,

• Si l’acte était authentique, les autorités locales y avaient nécessairement apposé des mentions grossièrement mensongères.

Dès lors, cela démontre la difficulté inhérente à l’authentification des actes d’état civil étrangers.

Par deux décisions n° 433297 et n° 433296 du 15 juillet 2020, le Conseil d’Etat tire les conséquences de la décision n° 2020-834 QPC du Conseil constitutionnel en date du 3 avril 2020 (voir l’article « Les algorithmes de Parcousup ne pourront pas être demandés ») relative aux algorithmes de Parcoursup.

En effet, avec la réforme de l’accès à l’université, et sous couvert de faciliter l’accès des étudiants aux décisions des universités, le législateur est, en réalité, venu interdire l’accès aux algorithmes (les cordes sources) utilisés par les universités pour sélectionner les étudiants.

Cette situation, critiquée par la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) dans un avis du 10 janvier 2019 (n° 20184400), a été confirmée par le Conseil d’Etat (CE. CHR. 12 juin 2019, UNEF c. Université des Antilles, n° 427916, mentionnée aux tables ; voir le commentaire : « Les syndicats étudiants n’ont pas le droit de demander la communication des algorithmes de Parcoursup »).

Dans ce cadre, une question prioritaire de constitutionnalité relative à l’article L. 612-3 du code de l’éducation avait été posée (CE. CHR. 15 janvier 2020, UNEF c. Université de la Réunion, n° 433296 ; voir le commentaire : « La restriction du droit d’accès aux algorithmes de Parcoursup est soumise au Conseil Constitutionnel »).

Par sa décision du 3 avril 2020, le Conseil constitutionnel a estimé que ces dispositions (et principalement l’interdiction de demander la communication des algorithmes utilisés par les universités) étaient constitutionnelles, sous réserve d’un très léger élargissement des informations fournies aux étudiants et à leurs organisations représentatives.

Dès lors, par la décision commentée, le Conseil d’Etat est venu en tirer les conséquences sur les demandées présentées par l’UNEF tendant à la communication des procédés algorithmiques utilisés par les universités de La Réunion et de Corse dans le cadre des admissions en première année ainsi que les codes sources correspondants.

Sa décision, sans surprise, est défavorable à l’organisation étudiante :

D’une part, et dans la mesure où les universités ont publié, postérieurement à la sélection, un rapport indiquant les critères utilisés dans le cadre du traitement des candidatures, le Conseil d’Etat considère qu’il a été satisfait aux demandes du syndicat tendant à la communication des procédés algorithmiques utilisés.

D’autre part, et comme les algorithmes en eux-mêmes peuvent rester secrets, il oppose un refus aux demandes d’accès aux codes sources présentés par les syndicats.

De la sorte, le Conseil d’Etat confirme que ni les organisations étudiantes, ni les étudiants eux-mêmes ne pourront avoir accès à ces codes sources de manière à vérifier que les informations fournies par les universités sont exactes.

Il ferme donc définitivement (au moins au regard du droit interne) à toute possibilité d’accès aux algorithmes utilisés par les universités pour sélectionner les étudiants.

Par une décision n° 424293 du 3 juillet 2020, le Conseil d’Etat estime que les règles spécifiques de recevabilité des recours en matière d’urbanisme (et plus particulièrement de permis de construire) sont légales. Il ajoute néanmoins une précision quant à la condition posée par l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme.

En effet, plusieurs organismes avaient contesté un certain nombre de modifications apportées au code de justice administrative par le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018. Ce décret avait pour objet évident de limiter l’accès au juge en complexifiant les règles de recevabilité des recours ou en facilitant leur rejet.

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat rejette l’ensemble des moyens dirigés contre ces dispositions, qui ne concernaient pas uniquement l’urbanisme, mais ne seront traitées ici que les précisions apportées par le Conseil d’Etat en matière de contentieux de l’urbanisme (et notamment de recours contre les permis de construire).

● En premier lieu, le Conseil d’Etat considère que l’article R. 600-3 du code de l’urbanisme, qui fixe à 6 mois à compter de l’achèvement des travaux le délai de recours contre les permis de construire ou les autres autorisations d’urbanisme qui n’auraient pas fait l’objet d’un affichage, est légal.

Plus précisément, il convient de rappeler qu’en principe une autorisation d’urbanisme doit être affichée pendant 2 mois sur le terrain d’assiette du projet. Cet affichage fait courir le délai de recours et, au terme des 2 mois, il n’est plus possible de contester le permis de construire (sous certaines réserves, voir l’article : A quelle date un permis de construire est-il réellement définitif ?).

Mais que se passe-t-il si le permis de construire n’est jamais affiché ? En effet, il arrive que l’affichage ait été oublié ou volontairement omis.

Dans cette hypothèse, l’article R. 600-3 du code de l’urbanisme pose une limite. Il prévoit que le permis de construire ne peut pas, pour autant, être contesté indéfiniment. Il ne peut l’être que dans un délai de 6 mois à compter de l’achèvement des travaux.

Ces dispositions étaient contestées dans la mesure où elles ferment la porte à tout recours alors qu’aucune mesure de publicité du permis de construire n’a été réalisée.

Le Conseil d’Etat écarte cependant cet argument en considérant que dès lors que cet article se borne à prévoir un délai de recours, il ne ferme pas l’accès au juge et poursuit un impératif de sécurité juridique en évitant que les permis de construire puissent être contestés indéfiniment.

Cette position, bien que stricte, est compréhensible dans la mesure où, 6 mois après le terme de la construction, les riverains qui peuvent être gênés par cette construction ont eu le temps de s’en rendre compte et donc de contester ledit permis de construire.

● En deuxième lieu, les organismes requérants contestaient également l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme qui prévoit que les recours doivent être accompagnés des pièces justifiant de l’intérêt à agir des personnes à l’origine du recours, à peine d’irrecevabilité.

Il convient de rappeler ce qu’est l’intérêt à agir. Il s’agit de la justification pour déposer recours. En effet, toute personne ne peut pas attaquer toute décision administrative. Il faut que l’annulation de la décision administrative présente un intérêt pour elle (même moral, même peu certain).

La jurisprudence générale se caractérise par son libéralisme (CE Sect. 14 février 1958, Sieur Abisset, Rec. 98).

Cependant, le droit de l’urbanisme fait exception au sein de position générale et se caractérise par deux spécificités (notamment à propos des permis de construire).

D’une part, les règles d’intérêt à agir sont plus strictes que dans le reste du contentieux administratif (voir : L'intérêt à agir contre un permis de construire doit être bien justifié par l'avocat).

D’autre part, les requérants doivent exposer leur intérêt à agir dès l’introduction de leur recours.

Dans les autres domaines, ce n’est que si l’intérêt à agir du requérant est contesté (par le juge ou par la partie adverse) qu’il doit le justifier. Mais en matière d’autorisations d’urbanisme, l’article R. 600-4 du code de l’urbanisme qui était contesté devant le Conseil d’Etat, prévoit que les recours sont irrecevables si les requérant ne produisent pas dans leurs requêtes les pièces justifiant leur intérêt.

Autrement dit, pour contester un permis de construire, il faut notamment produire son bail d’habitation ou son acte de propriété pour justifier que l’on vit à proximité du projet et donc que l’on est susceptible d’être gêné par lui.

Ces dispositions sont donc très strictes (et d’ailleurs peu favorables aux requérants qui ne bénéficient pas d’un avocat).

Dans la décision commentée, si le Conseil d’Etat juge cet article légal, il apporte une précision assez importante.

En effet, il indique que les recours ne peuvent pas être rejetés sans que le juge ait invité au préalable le requérant à régulariser sa requête.

Autrement dit, si le bail ou l’acte de vente est manquant, le juge ne peut pas rejeter directement le recours pour irrecevabilité comme le laisse penser le texte. Il doit, avant cela, indiquer au requérant cet oubli et l’inviter à produire ces documents dans un délai qu’il fixe.

Cette précision est donc importante car elle évite un rejet trop systématique des recours face à un simple oubli.

Il convient néanmoins de souligner que ces dispositions restent critiquables dans la mesure où elles précisent que les requérants doivent justifier du « caractère régulier de l'occupation ou de la détention de son bien par le requérant ».

En effet, même si cela apparaît logique de prime abord, cela signifie que les recours des ZADistes, occupants ou squatteurs sont en principe irrecevables, que ce soit contre les projets prévus sur les terrains qu’ils occupent ou sur les terrains alentours. Or, même si leur occupation est en principe illégale, cela n’a aucun lien avec la possibilité qui doit être ouverte de faire vérifier par le juge la légalité d’un permis de construire délivré.

● En troisième lieu, le Conseil d’Etat écarte également les moyens dirigés contre l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme.

Il convient de rappeler que cet article limite la période pendant laquelle de nouveaux moyens peuvent être soulevés.

En effet, et en principe, il est toujours possible d’ajouter des moyens (autrement dit des arguments de droit et de fait) en cours de procédure, tant que l’instruction est ouverte, à condition qu’ils se rapportent à une cause juridique ouverte par cette instance (CE. Sect. 20 février 1953, Société Intercopie, n° 9772, publiée au Recueil).

Or, en matière d’urbanisme, il n’est plus possible d’ajouter de nouveaux moyens passé 2 mois après la notification du premier mémoire en défense (ou à une autre date fixée par le juge).

Le Conseil d’Etat juge que cette règle, pourtant très stricte, ne méconnaît pas les droits de la défense. Il considère qu’il n’y a aucune atteinte aux droits de la défense car le juge peut reporter à une date ultérieure cette « cristallisation » des moyens.

Cependant, l’on voit difficilement en quoi cette possibilité offerte au juge a un impact sur les droits de la défense. Dans tous les cas, s’il s’avère, après l’expiration de ce délai qu’un moyen nouveau conduisant à l’annulation du permis de construire aurait dû être soulevé, il n’est plus possible de s’en prévaloir, même si l’instruction n’est pas close.

Dès lors, et même si la solution retenue par le Conseil d’Etat est compréhensible, elle n’en demeure pas moins très stricte pour les requérants, sans réelle justification.

● En quatrième lieu, le Conseil d’Etat apporte une précision qui ne porte, cette fois, pas sur la recevabilité des recours contre les permis de construire, mais sur les délais de jugement de ces recours.

En effet, l’article R. 600-6 du code de l’urbanisme prévoit que les jugements doivent être rendus dans un délai de 10 mois pour les recours formés contre les permis de construire portant sur plus de deux logements.

Dans la décision commentée, le Conseil d’Etat considère que ces dispositions sont légales et ne portent pas atteinte au droit à un recours effectif.

Pour ce faire, il relève que le délai de 10 mois n’est pas prescrit à peine de dessaisissement. Autrement dit, ce délai n’est pas impératif. C’est davantage une invitation pour les juridictions puisqu’il n’y a aucune conséquence si le délai de jugement est finalement plus long.

Il ajoute que ces dispositions ne portent pas atteinte à l’égalité des justiciables. Toutefois, cette affirmation est plus discutable.

En effet, un litige en matière de permis de construire plus de deux logements n’a pas plus d’importance que les autres litiges (par exemple portant sur permis de construire un logement, sur un licenciement ou révocation, etc.). Dès lors, la justification de cette différence de traitement (si ce n’est un motif économique) ne saute pas aux yeux. D’ailleurs, le raisonnement du Conseil d’Etat sur ce point est particulièrement bref.

Il résulte, en tout cas, de cette décision que la dernière réforme intervenue en contentieux de l’urbanisme pour fermer le prétoire et accélérer le jugement des litiges en matière de permis de construire est validée dans son ensemble.

Par un arrêt n° 19NT01012 du 3 juillet 2020, la cour administrative d’appel de Nantes estime que la circonstance que l’ex-compagne du demandeur à la naturalisation ne dispose pas de titre de séjour – même si elle est en situation régulière – crée une « incertitude sur le caractère durable » de la présence de leur enfant sur le territoire français et donc de la situation du centre de ses « intérêts familiaux ».

Dans cette affaire, était en cause un demandeur à la naturalisation âgé de 43 ans, ayant vécu en France depuis l’âge de ses 7 ans, qui a eu un enfant avec une compatriote de laquelle il s’était séparé depuis lors.

La compatriote en question était en situation irrégulière au moment du dépôt de la demande de naturalisation mais était en situation régulièrement au moment de la décision du ministre (une demande de titre de séjour ayant été déposée).

Un refus de naturalisation avait été opposé par l’Etat au motif tiré de la situation irrégulière de son ex-compagne. Un recours avait alors été formé par le postulant contre son refus de naturalisation (voir l’article : Comment contester un refus de naturalisation ?).

Au vu de ces éléments, la cour a estimé que le ministre pouvait refuser la naturalisation du postulant.

Cette solution apparaît sévère au regard de la jurisprudence en la matière.

En effet, Il convient de rappeler qu’en vertu de la jurisprudence, le demandeur à la naturalisation doit vivre en France, mais il faut que le « centre [de ses] intérêts » se situe également en France (CE. Sect. 28 février 1986, n° 57464, publiée au Recueil).

L’idée derrière cette affirmation de principe est que pour être regardé comme résidant réellement en France, il faut y vivre au sens matériel mais il faut surtout que ses intérêts s’y trouvent.

Or, s’agissant des enfants du demandeur à la naturalisation, il ressort de la jurisprudence qu’en principe, même si les enfants du demandeur à la naturalisation résident à l’étranger, cela ne peut pas lui être opposé s’il a déposé une demande de regroupement familial (voir, par exemple, en ce sens : CAA Nantes, 28 mai 2018, n° 17NT01947 ; CAA Nantes, 29 décembre 2017, n° 16NT02288 ; CAA Nantes, 16 septembre 2016, n° 15NT03356).

Au cas présent, la situation du demandeur à la naturalisation était donc beaucoup plus favorable puisque son fils résidait en France, tout comme la mère de ce dernier, et aucun projet de déménagement à l’étranger n’était prévu.

Pourtant, le doute sur la pérennité de la régularité de la situation de la mère de l’enfant justifie un refus de naturalisation.

Ainsi, par cette solution qui paraît peu cohérente, le demandeur à la naturalisation, dont le fils réside en France est regardé comme ayant un « centre [des] intérêts » incertain tandis qu’un postulant dont l’enfant réside à l’étranger (mais pour lequel une demande de regroupement familial a été faite) a un « centre [des] intérêts » certain.

Cette décision, est donc sévère au regard de la jurisprudence pourtant déjà très restrictive.

Et ce, d’autant, que le raisonnement de la cour fait abstraction des règles du droit de la famille qui permettent à un parent vivant en France d’empêcher l’autre parent de son enfant de partir vivre à l’étranger avec celui-ci.

Dès lors, cette solution défavorable au demandeur à la naturalisation est critiquable.

Par un arrêt n° 19NT01942 du 3 juillet 2020, la cour administrative d’appel de Nantes confirme sa position selon laquelle des poursuites qui n’ont pas donné lieu à condamnation peuvent suffire à regarder des faits, punissables pénalement, comme établis et s’opposer à la naturalisation du demandeur.

En effet, dans cet arrêt, comme dans des arrêts précédents (voir, par exemple : CAA Nantes, 26 octobre 2018, n° 18NT00049 ; CAA Nantes, 5 juillet 2016, n° 15NT02752), la cour considère que le classement sans suite d’une action pénale peut suffire à regarder des « renseignements défavorables » comme matériellement établis sur le compte d’un demandeur à la naturalisation et justifier un refus de sa demande de naturalisation.

Cette position, qui mérite d’être détaillée, suppose de rappeler la position de la Cour de cassation, sur la portée des mesures alternatives aux poursuites décidées par le parquet.

● La position de la Cour de cassation est claire quant à la portée des mesures alternatives aux poursuites (classement sans suite après régularisation, rappel à la loi, etc.).

En effet, ces mesures n’apportent aucune preuve de la matérialité des faits :

« Mais attendu, d'abord, que le rappel à la loi auquel procède le procureur de la République en application de l'article 41-1 du code de procédure pénale est dépourvu de l'autorité de la chose jugée et n'emporte pas par lui-même preuve du fait imputé à un auteur et de sa culpabilité ; » (Cass. Soc. 21 mai 2008, n° 06-44.948, publié au bulletin ; voir, dans le même sens pour une composition pénale : Cass. Soc. 13 janvier 2009, 07-44.718, publié au bulletin).

Autrement dit, une mesure telle qu’un classement sans suite pour régularisation, un rappel à la loi ou une composition pénale n’a pas d’autorité de la chose jugée et ne démontre pas, à elle seule, la matérialité des faits.

Dès lors, elle n’est pas suffisante pour regarder des faits comme établis. Une condamnation est donc nécessaire.

● Cependant, les juridictions administratives ne suivent pas cette position en matière de naturalisation et considèrent qu’un classement sans suite de poursuites suffit à regarder les faits comme établis et justifier un refus de naturalisation pour « renseignements défavorables » obtenus auprès des services de police. Ainsi, sans condamnation, les juges administratifs s'en remettent aux appréciations du parquet.

En effet, dans l’arrêt commenté, le postulant avait formé un recours contre le refus de naturalisation (voir l’article : Comment contester un refus de naturalisation ?) qui se fondait sur des renseignements défavorables, sans condamnation. Or, la cour relève, d’une part, que le classement sans suite des poursuites a eu lieu, mais au motif tiré de la régularisation de la situation du contrevenant, et, d’autre part, que les faits sont mentionnés dans cette décision de classement. Elle en déduit que ces éléments suffisent à démontrer la matérialité des faits « en l'absence d'élément contraire apporté par l'intéressée ».

Autrement dit, face au classement, qui pourtant n’est pas même un commencement de preuve, c’est au demandeur à la naturalisation de démontrer qu’il n’a pas commis les faits relevés par le procureur de la République.

C’est donc la position inverse qui est prise par les juridictions administratives par rapport aux juridictions judiciaires : ce n’est pas à l’Etat de démontrer que les faits sont établis puisque le procureur de la République les a relevés, c’est au demandeur à la naturalisation de démontrer qu’il ne les a pas commis.

Il doit apporter une preuve négative (ce qui est bien entendu impossible).

Dans les autres affaires précitées la position de la cour administrative d’appel de Nantes est la même :

D’une part, dans l’arrêt n° 18NT00049 du 26 octobre 2018, la cour considère que le classement sans suite (pour régularisation) et le rappel à la loi suffisent pour démontrer les informations défavorables détenues.

D’autre part, dans l’arrêt n° 15NT02752 du 5 juillet 2016, la cour estime que les procès-verbaux de police suffisent à établir les faits, sans qu’y fasse obstacle le classement sans suite des poursuites.

● Ainsi, selon les juridictions administratives, il est possible de tenir pour établis – sans procédure contradictoire – des faits qui ont été relatés à l’occasion de classements sans suite ou de mesures alternatives aux poursuites dépourvues de l’autorité de la chose jugée.

La cour administrative d’appel de Nantes saisie de cette question, a déjà écarte la méconnaissance de la présomption d’innocence (CAA Nantes, 5 juillet 2016, n° 15NT02752) au motif que ce moyen est inopérant, le contentieux de la naturalisation n’étant pas une accusation en matière pénale.

Il est effectivement certain que le contentieux de la naturalisation ne relève pas de la matière pénale. Mais il n’en demeure pas moins qu’il appartient de longue date au juge administratif de vérifier la matérialité des faits retenus par l’administration (CE. 14 janvier 1916, Sieur Camino, Rec. 15).

Or, en s’en remettant aveuglément aux éléments retenus explicitement (voire implicitement) par le parquet, le juge administratif ne remplit pas son office, sans même qu’il soit besoin de s’interroger sur la question de l’applicabilité de la présomption d’innocence.

La seule limite retenue par la cour administrative d’appel de Nantes est l’hypothèse dans laquelle l’administration se réfère uniquement au fichier « Système de traitement des infractions constatées » (STIC) sans faire état d’une décision du procureur de la République. En effet, dans cette seule hypothèse, elle considère que cette mention au STIC ne suffit pas à établir les faits (CAA Nantes, 12 juillet 2017, n° 16NT00913).

Toutefois, cette limite apparaît bien maigre en termes de contrôle de la matérialité des faits retenus par l’administration.

Par une décision n° 429132 du 1^er juillet 2020, le Conseil d’Etat prend le contre-pied du Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020.

En effet, dans ces deux décisions, les deux juridictions s’opposent quant à la nature juridique des ordonnances non-ratifiées au-delà du délai de ratification.

Par la décision n° 2020-843 QPC du 28 mai 2020, le Conseil constitutionnel avait considéré, malgré la jurisprudence constante du Conseil d’Etat, qu’une fois passé le délai de ratification, les dispositions de l’ordonnance « doivent être regardées comme des dispositions législatives ».

Pour ce faire, le Conseil constitutionnel s’est fondé sur le libellé de l’article 38 de la Constitution, qui prévoit : « A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif. ». Il a déduit de ces dispositions que, même en l’absence de ratification, les ordonnances acquéraient un caractère législatif.

Cette position allait à l’encontre de celle du Conseil d’Etat qui considérait que ces ordonnances non-ratifiées conservaient un caractère réglementaire jusqu’à la ratification. La position ancienne du Conseil d’Etat (CE. Sect. 3 novembre 1961, Damiani, publiée au Recueil ; CE. Ass. 24 novembre 1961, Fédération nationale des syndicats de police, publiée au Recueil) permettait que ces actes ne demeurent pas exempts de tout contrôle.

Dès lors, ce revirement du Conseil constitutionnel, qui donne désormais un caractère législatif aux ordonnances non-ratifiées impliquait en principe une incompétence du Conseil d’Etat pour connaître de ces ordonnances.

En effet, le Conseil d’Etat ne peut connaître de recours directs formés contre les lois. Sa compétence se limite (sous un certain nombre de réserves) au contrôle des actes réglementaires.

Dans ces conditions, cette évolution de la nature des ordonnances non-ratifiées impliquait en principe une incompétence de ce dernier.

Cependant, par la décision commentée, le Conseil d’Etat se reconnaît compétent pour se prononcer sur une ordonnance non-ratifiée en considérant implicitement que cette ordonnance est un acte réglementaire.

Dans ses conclusions, le rapporteur public Guillaume Odinet relève d’ailleurs expressément que si, selon le Conseil constitutionnel, les dispositions de l’ordonnance sont législative son « enveloppe, quelle que soit la nature de son contenu, demeure administrative ».

Ces conclusions sont d’ailleurs éclairantes sur le malaise ressenti par le Conseil d’Etat. En effet, malgré les tentatives de conciliation entre les deux positions avancées par le rapporteur public, il n’en demeure pas moins qu’elles sont frontalement opposées : soit l’ordonnance non-ratifiée est de nature législative et ne peut donc être contrôlée que par le Conseil constitutionnel à l’occasion d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), soit elle est de nature réglementaire et peut être contrôlée par le Conseil d’Etat.

Certes, des considérations d’opportunité fortes mises en avant par le rapporteur public permettent de comprendre la position du Conseil d’Etat puisqu’elle permet d’éviter un recul du contrôle sur les ordonnances non-ratifiées (à tout le moins avant que le Conseil constitutionnel ne précise selon quelles modalités ces ordonnances non-ratifiées seront contrôlées).

Mais il n’en demeure pas moins qu’il s’agit là d’une réelle divergence de jurisprudence.

Par une décision n° 423272 du 1^er juillet 2020, le Conseil d’Etat vient préciser les effets de la naturalisation sur le statut du réfugié et ses conséquences pour son conjoint qui bénéficie du statut de réfugié par l’effet du principe d’unité de la famille.

Il est bien établi que l’octroi du statut de réfugié à une personne a des conséquences pour son conjoint et ses enfants mineurs.

En effet, le Conseil d’Etat juge de longue date (CE. Ass. 2 décembre 1994, Mme Mary X, n° 112842, publiée au Recueil ; CE, 25 novembre 1998, Mme Lundundu X, n° 164682, publiée au Recueil) que le « principe d’unité de la famille » a pour conséquence de donner automatiquement ce statut :

• aux enfants mineurs du réfugié,

• au conjoint du réfugié.

Par la décision commentée, le Conseil d’Etat vient régler les conséquences de la naturalisation ultérieure de la personne bénéficiant du statut de réfugié pour elle-même et pour son conjoint.

Les conséquences de la naturalisation sont différentes pour la personne bénéficiant du statut de réfugié et pour son conjoint qui a ce statut en vertu du « principe d’unité de la famille ».

1. En ce qui concerne le réfugié, les conséquences de sa naturalisation dépendent de la nationalité qu’il prend :

• S’il est naturalisé français, il perd automatiquement le statut de réfugié.

En effet, en devant français, la personne acquiert « la protection de la France » qui est due à tout citoyen. Son statut de réfugié (et donc de protection) n’a donc plus lieu d’être puisque sa qualité de Français lui assure une protection supérieure.

• S’il obtient une autre nationalité, la perte du statut de réfugié n’est pas automatique.

L’OFPRA doit alors réexaminer sa situation pour déterminer si sa protection mérite d’être maintenue.

Il est néanmoins probable que, dans la majorité des cas, le réfugié perde sa qualité. En effet, s’il obtient volontairement (par naturalisation) la nationalité d’un autre pays, il est probable que ce pays lui assure désormais sa protection en qualité de ressortissant.

Mais cela n’est pas obligatoire, car le changement de nationalité peut également résulter d’une dislocation d’Etat, d’une sécession d’un territoire ou autre. Auquel cas, le changement de nationalité subi par le réfugié pourra parfaitement n’avoir aucune incidence sur les menaces qui pèsent sur lui.

Ainsi, pour le réfugié lui-même, tout dépendra donc de la nationalité qu’il prend.

2. En ce qui concerne le conjoint du réfugié, les conséquences de l’acquisition d’une autre nationalité par son conjoint sont les mêmes qu’il s’agisse de la nationalité française ou d’une autre nationalité.

En effet, dans tous les cas, l’OFPRA devra réétudier sa situation pour déterminer s’il « doit continuer à bénéficier de la protection qui lui avait été accordée ».

A moins qu’il puisse se prévaloir de risques personnels, son statut suivra en principe celui du conjoint par lequel il a obtenu le statut de réfugié :

• Si son conjoint perd le statut de réfugié parce qu’il a obtenu la nationalité française ou une autre nationalité, il perdra en principe (et sauf à démontrer un risque personnel) la qualité de réfugié.

• Si son conjoint conserve son statut malgré un changement de nationalité (par exemple dans les hypothèses évoquées ci-dessus de sécession de territoire ou de dislocation d’Etat), alors le conjoint conservera, par application du principe d’unité de la famille, son statut de réfugié.

Ainsi, pour le conjoint, l’OFPRA interviendra nécessairement pour réexaminer sa situation.

Cette décision du Conseil d’Etat assez pédagogique est donc particulièrement utile car elle explique clairement les conséquences à tirer de la naturalisation du réfugié pour lui et sa famille.